Доступность и эффективность правосудия – актуальные и злободневные проблемы для судов, как общей юрисдикции, так и арбитражных. В этой области много общих проблем для обеих судебных систем. В то же время есть определенные различия и особенности. И, хотя отнесение арбитражного процесса к гражданскому судопроизводству признается уже многими авторами и, что особенно приятно, профессором Яковлевым В.Ф. в его интересной книге «Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики)» М., 2000, с.159, тем не менее, позволю обратится к проблемам доступности и эффективности правосудия по гражданским делам в судах общей юрисдикции, учитывая, что именно в этой системе рассматриваются и разрешаются дела, затрагивающие интересы миллионов граждан.
      Доступность и эффективность правосудия – взаимосвязанные, но не тождественные понятия. Проблемы эти носят многоаспектный характер, на который влияют как объективные, так и субъективные факторы, при этом положение осложняется тем, что эффективность правосудия зависит, в основном, не от суда, а от деятельности судебных приставов-исполнителей.
      Доступность правосудия, как и его эффективность, должны быть обеспечены надлежащей законодательной базой.
      Это означает, что необходимо иметь отвечающие потребностям общественных отношений внутренне согласованное процессуальное и связанное с ним материальное законодательство, как объективные предпосылки доступности и эффективности правосудия. Что же касается субъективных предпосылок, то – это наличие квалифицированных исполнителей, не только судей и судебных исполнителей, но всех других работников судов и службы исполнителей.
      Все ли условия доступности правосудия для граждан предусмотрены в нашем законодательстве, гарантировано ли право на судебную защиту в полном объеме, иначе говоря, доступно ли право.
      Каковы же критерии доступности правосудия, что в первую очередь должно быть предусмотрено в законе?
      Представляется, что доступность правосудия определяется, прежде всего, наличием следующих условий:
      – гарантированное право на обращение в суд в четко (ясно) установленном порядке, не допускающем субъективизма при применении закона;
      – близость суда к населению;
      – разумные судебные расходы с правом неимущего быть освобожденным от них;
      – разумные сроки рассмотрения и разрешения гражданских дел;
      – научно-обоснованные нормативы нагрузки судей;
      – простота и ясность процедуры рассмотрения дела;
      – гарантия юридической помощи, нуждающимся – бесплатно.
      Очевидно, можно выделить и некоторые другие аспекты. Но остановимся на указанных.
      Все ли условия доступности правосудия для граждан предусмотрены в нашем законодательстве, гарантировано ли право на судебную защиту в полном объеме. Иначе говоря, доступно ли правосудие гражданам России?
      На первый взгляд представляется, что ответ на поставленный вопрос должен быть положительным. Действительно, Конституция РФ 1993 г. провозгласила гарантии судебной защиты каждому его прав и свобод, право обжалования в суде решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Каждому предоставлено право, в соответствии с международными договорами РФ, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст.46).
      В Конституции закреплены также основные принципы правосудия, являющиеся гарантиями реализации права на судебную защиту.
      Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России (ст.15).
      В развитие конституционных положений о праве на судебную защиту все отраслевое законодательство последнего десятилетия (ГК, СК, НК, Федеральный Закон от 27 апреля 1993 г., законодательство об охране окружающей природной среды, о защите прав потребителей и др.) исходит из приоритета судебной защиты прав и свобод граждан и организаций.
      Казалось бы, что законодательная база, обеспечивающая доступность правосудия, имеется. Но так ли на самом деле? Все ли конституционные положения реализованы и доступно ли правосудие каждому в действительности.
      К сожалению, на этот вопрос приходится ответить отрицательно. Имеется в виду ст.48 Конституции, согласно которой каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
      Общеизвестно, что эта конституционная гарантия не реализована. Идут поиски пути решения данной проблемы. Между тем, юридическая помощь по гражданским делам оказывается чрезвычайно редко. По данным отдела Департамента по вопросам оказания правовой помощи Минюста РФ в 1999 году, как и в 1998 году, объем работы по гражданским делам составил менее одного дела на адвоката в месяц: всего было выполнено поручений по 419532 делам (Российская юстиция, 2000, № 7, стр.61). Если учесть, что в 1999 году в суды России поступило 5100,4 тыс. гражданских дел (там же, стр.58), то не трудно выяснить, что адвокаты оказывали помощь примерно по 8% гражданских дел. Таким образом, значительная часть граждан не обращается за помощью к адвокатам, в т.ч. и в тех случаях, когда другую сторону представляет адвокат. И это не удивительно, так как гонорары адвокатов большинству граждан не доступны.
      Так, согласно рекомендации Гильдии российских адвокатов, консультация адвокатов стоит от 100 до 150 долларов в час (см.: Власов А.А. Проблемы судебной защиты чести, достоинства и деловой репутации, М., 2000, стр.157).
      И, конечно, если интересы одной стороны представляет адвокат, а другая ведет дело сама, то нарушаются принципы равноправия сторон и равенства всех перед законом и судом, хотя закон формально наделяет стороны равными возможностями.
      Для реализации конституционной нормы необходимо срочное принятие Закона об адвокатуре, возможно, создание муниципальной адвокатуры, но дискуссия по этому вопросу пока безрезультатна.
      Доступность правосудия должна быть обеспечена и другими законами, в числе которых ГПК и ряд других. Все законодательство, реализующее судоустройство и судопроизводство нуждалось и пока еще нуждается в совершенствовании в свете судебной правовой реформы. В этом отношении, наряду с определенными успехами, главным образом в области материального права (ГК, СК и др.), следует отметить с одной стороны, медлительность, а с другой – скороспелость отдельных законов; принятие законов, не реализуемых в виду финансовой необеспеченности и других объективных причин.
      Примером скороспелого принятия закона является ФЗ «Об исполнительном производстве», принятый без широкого обсуждения и без привлечения разработчиков ГПК. В результате менее чем через год после вступления его в действие вносится проект о внесении изменений и дополнений в этот закон, по существу его новая редакция.
      Весьма неудачным является закон о народных заседателях, его практическая реализация вызывает большие затруднения.
      Немало вопросов возникает, и еще будет возникать в связи с возрождением мировых судей. Считается, что к подсудности мировых судей отнесены мелкие, не сложные дела, что не соответствует действительности. Мировой судья на участке один, а к его ведению отнесены гражданские, административные и уголовные дела. Не получится ли так, что, разгрузив районные суды, законодатель обременит мировых судей, которые не смогут специализироваться. По примерным расчетам больше половины гражданских дел, рассматриваемых районными судами, должно перейти к мировым судьям. Достаточно сказать, что из 5100,4 тыс. дел, поступивших в районные суды в 1999 году, было 548 тыс. дел о выдаче судебного приказа (Российская юстиция, 2000, № 12).
      Основным законом, назначение которого состоит в обеспечении доступности правосудия, должен быть Гражданский процессуальный кодекс. В соответствии с судебной правовой реформой в мае 1993 г. было принято решение Минюстом РФ о подготовке нового ГПК и создана рабочая группа, подготовившая проект в установленный срок (1995 г.). Этот проект был опубликован в «Юридическом вестнике». Он неоднократно обсуждался судьями и научными работниками, а также в Совете по правовой реформе при Президенте РФ. Сроки его принятия откладывались с 1995 г. на 1997 и 1998 г., несмотря на одобрение проекта на всех уровнях. В результате ГПК 1964 г. действует со значительными изменениями и дополнениями, внесенными в 1992, 1995 и 2000 гг.
      Надо отметить, что ГПК 1964 г. был эталоном, он полностью соответствовал времени, когда принимался. В нем и сейчас есть много норм, которые должны быть сохранены. В частности, по существу в ст.3 ГПК 1964 г. закреплено демократическое право всякого заинтересованного лица на обращение в суд в установленном законом порядке, и едва ли от этой нормы надо отказываться. ГПК 1964 г. был внутренне согласованным. Поэтому его нельзя было изменять частями. Следовало ограничиться лишь внесением в него дополнений, связанных с введением новых институтов (судебный приказ, заочное решение, апелляционное производство, подсудность мировых судей и др.) либо с изменением материального закона (защита избирательных прав, судебный порядок усыновления и т.п.). В остальной части можно было ограничиться изменением редакции или отменой устаревших статей, как это предлагала кафедра гражданского процесса МГЮА, понимая, что принятие нового ГПК может затянуться (и, действительно, затянулось) в связи с необходимостью принятия законодательства о судебной системе, о судах общей юрисдикции и др. Вообще же более правильно работу над законопроектами вести «пакетами» во избежание противоречий и несогласованности. По существу следовало бы согласованно и одновременно вести работу над всеми законами о судоустройстве, об исполнительном производстве, АПК и ГПК, законом об адвокатуре и т.п.
      Между тем, законопроектная работа ведется разрозненно. ГПК стал «лоскутным одеялом несуществующего государства», сохранив, несмотря на все изменения и дополнения названия «РСФСР», как в заглавии, так и в некоторых статьях. А главное: он противоречив. В нем много несогласованных норм, все еще сохраняются устаревшие нормы и терминология, как-то: в п.3 ст.4, ст.8, 29, 26, п.5 ст.129, ч.4 ст.208, п.6 и 7 ст.219. Много противоречий между нормами кассационного и надзорного производства. К сожалению, некоторые изменения, внесенные в ГПК неудачные, например, ч.1 и 2 ст.1, ст.13, 208 и др. (Подробнее см. Шакарян М.С. «Принимать новый ГПК или подправлять старый», «Российская юстиция», 2001, № 2 и 3).
      Известно, что готовится Административно-процессуальный кодекс РФ без привлечения процессуалистов, что едва ли верно. С 1938 года суды общей юрисдикции рассматривают дела, возникающие из административно-правовых отношений. Подведомственность таких дел судам значительно изменилась. В настоящее время административное судопроизводство осуществляется в рамках как гражданского, так и арбитражного процесса. Общеизвестно, что гражданская процессуальная форма приспособлена к защите любых субъективных прав. Зачем нужен административный процессуальный кодекс? И чем он будет отличаться от ГПК или АПК? Почему нет гласности в этом вопросе? Учитывают ли составители названного кодекса (второго АПК), что по инициативе Верховного Суда РФ в Государственную Думу внесен проект закона о внесении изменений в закон о судебной системе, предусматривающий создание административных судов в системе судов общей юрисдикции. В этом проекте предлагается создание в качестве первой инстанции межрайонных судов, в качестве апелляционной – 21 окружной суд, а также судебных коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и Верховном Суде РФ. Кроме того, в проекте предусмотрено, что решение мирового судьи по административным делам (каким – неизвестно) может быть обжаловано в апелляционном порядке в межрайонный суд. И получается, что будет два апелляционных суда по отношению к мировому судье. Как видно, из объяснительной записки к этому законопроекту, создание системы административных судов потребует значительного финансирования, что весьма обременительно для бюджета России.
      А главное: намечается значительное осложнение судебной системы, что затруднит доступ к правосудию. Сейчас, когда, на первый взгляд, довольно четко отграничивается подведомственность гражданских дел между общими и арбитражными судами по сфере деятельности субъектов, возникает немало споров по поводу определения подведомственности гражданских дел. Не трудно предвидеть, что создание предлагаемых судебных инстанций по административным делам еще больше осложнит решение этого вопроса, так как понятие «административные дела» или «дела, возникающие из административно-правовых отношений» не однозначно.
      В объяснительной записке к названному законопроекту указывается, что в 1999 году суды России рассмотрели более 350 тыс. дел, возникающих из административно-правовых отношений.
      Следовательно, так называемые административные дела составляют примерно 7% от общего количества гражданских дел, поступивших в суды общей юрисдикции (более 5 млн. 100 тыс.).
      Возникает вопрос, надо ли создавать для такого количества дел столь сложную структуру судов.
      Кроме того, как сказано выше, в состав дел, возникающих из административно-правовых отношений, включаются разнообразные дела, отнесение которых к административным вызывает большое сомнение.
      Так, в опубликованных статистических данных за 1999 год сообщено, что общее число жалоб по делам, возникающим из административных правоотношений увеличилось с 275,2 тыс. до 331,9 тыс. дел, или на 20%, в т.ч.:
      – о признании правовых актов незаконными – с 3*100 до 3*170;
      – на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющие права граждан, – с 111,5 тыс. до 140,7 тыс., или на 26,2%;
      – из нарушения налогового законодательства – с 62,8 тыс. до 84,5 тыс., или на 34,5%;
      – из нарушений избирательного законодательства – с 822 до 1*739, или более чем в 2 раза (Российская юстиция, 2000, № 7).
      В сущности, все перечисленные дела лишь условно можно отнести к административным. К таковым можно отнести лишь дела по жалобам на наложение административных взысканий. Эти дела в опубликованных данных не упоминаются. Но небольшой арифметический расчет показывает, что их не более 30% от общего числа. Видимо, к делам, возникающим из административных правоотношений, можно отнести дела из нарушений налогового законодательства, но это относится лишь к жалобам на действия налоговых органов, а требования последних к налогоплательщикам рассматриваются по закону в порядке искового производства, а при отсутствии спора – недоимки по налогам взыскиваются на основании судебного приказа (п.5 ст.1252 ГПК).
      Таким образом, создание межрайонных и окружных судов не нужно и обременительно. Реализация этого проекта усложнит судебную систему, породит много споров о подведомственности и подсудности. В результате правосудие осложнится и станет еще менее доступным. В одних только районных и межрайонных судах, окружных арбитражных (10) и окружных общих судах (21), да плюс еще участки мировых судей можно запутаться не только рядовому гражданину, но и юристу. Не следует осложнять простую и понятную судебную систему общих судов и затруднять доступ к правосудию.
      Таким образом, одной из причин недоступности правосудия является несовершенство законодательства. Наряду с этим, объективными причинами недоступности правосудия являются такие факторы, как:
      – перегрузка судей (в среднем на районного судью приходится 8-10 дел в день; судьи вынуждены работать и в выходные дни («отписывать» решения и определения));
      – нехватка судей (в некоторых судах работает менее половины штатного состава);
      – неприспособленность зданий судов для проведения судебного процесса и др.
      Перечисленные и некоторые другие обстоятельства приводят к недоступности процесса, что проявляется в его медлительности, дороговизне, фактическому неравенству сторон, недоступности квалифицированной юридической помощи.
      Достаточно сказать, что предусмотренные ГПК сроки подготовки и рассмотрения гражданских дел давно не соблюдаются. Из опубликованных данных следует, что нормой считается рассмотрение дела в срок до 3-х месяцев. Так, из оконченных в 1999 году гражданских дел свыше 3-х месяцев рассматривались 287 тыс. дел, а свыше года – 72 тыс. Из неоконченных 553.500 дел свыше 3-х месяцев находились в производстве 148.700 дел, а свыше года – 67 тыс. При этом показательно, что в число рассмотренных дел включаются и судебные приказы.
      Длительность рассмотрения гражданских дел, а нередко и угрозы со стороны ответчика приводят к тому, что граждане отказываются от судебной защиты. Между тем, одно из изменений, внесенных в ГПК (ст.34) в 1995 году, под влиянием идеи расширения принципа диспозитивности, коснулось отказа истца от иска, который принимается судом без выяснения причин такого действия.
      Наряду с объективными причинами недоступности правосудия, имеются и субъективные, что предопределяет и его неэффективность.
      Эффективность правосудия – достижение цели судебной защиты, задач правосудия. Для конкретного гражданина или организации правосудие доступно и эффективно, если его субъективные права, свободы или охраняемые законом интересы защищены судом, дело рассмотрено своевременно и правильно, т.е. вынесено законное и обоснованное, аргументированное и справедливое решение. Но само по себе решение не всегда означает, что цель правосудия достигнута, право защищено. Для этого надо исполнить решение, если оно добровольно не исполняется. А на этапе исполнительного производства эффективность правосудия достигается законными действиями судебного пристава-исполнителя. Конечно, и на данной стадии процесса необходима надлежащая законодательная основа. Видимо, и здесь можно говорить об объеме работы судебных исполнителей и т.п. Но многое зависит от субъективных факторов, в числе которых следует отметить:
      – недобросовестное отношение к делу, неуважение к закону, нарушение его. В практике встречаются многочисленные случаи отказа в принятии заявления, оставление заявления без движения по основаниям, не предусмотренным ст.ст.129, 130 ГПК и др.; назначение дела к слушанию без подготовки его к судебному разбирательству и т.п.;
      – многие судьи нарушают порядок приема граждан: в часы приема вызывают на собеседование стороны или рассматривают административные дела (арест, штрафы и т.п.);
      – низкая квалификация некоторых судей и судебных приставов-исполнителей.
      Очевидно, надо продумать систему подготовки и переподготовки судей и судебных исполнителей. В отношении судей эту задачу призвана выполнить Академия Правосудия, для которой основной задачей должно быть: не обучение студентов, а послевузовское образование судей по специальным программам. Желательно введение должности помощника судьи, что позволило бы формировать кадры квалифицированных судей.
      В заключение можно сформировать следующие предложения:
      I. В области законодательства:
      1. Принимать взаимосвязанные законы «единым пакетом». Это относится и к внесению изменений и дополнений в законы.
      В аспекте доступности правосудия это относится к ГПК, АПК и общих для судопроизводства вопросов УПК, а также Законах о судах общей юрисдикции, об адвокатуре, о новой редакции Закона об исполнительном производстве.
      2. С учетом реально сложившейся в стране ситуации в области судопроизводства необходимо проанализировать нормы проектов названных законов с точки зрения доступности и эффективности правосудия.
      II. Устранить объективные причины недоступности правосудия:
      1. Привести численный состав судей и других работников судов всех звеньев с объемом их работы на основе научно-обоснованных нормативов нагрузки, как на судью, так и на остальной персонал.
      2. Улучшить условия работы судов и судей (помещение, материальное обеспечение, оборудование, технические средства, база законодательства и т.п.).
      III. Устранить субъективные причины недоступности и неэффективности правосудия:`
      1. Надлежащий подбор квалифицированных судей и судебных приставов-исполнителей (тестирование, содержание экзамена).
      2. Обеспечить послевузовское образование, систему подготовки судей.
      3. Улучшить организацию приема граждан.
      4. Организовать регулярную систему повышения квалификации судей (семинары, курсы, стажировки, творческий день и т.п.).