24 октября 1991 г. постановлением Верховного Совета РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в РСФСР^[1]. Ее авторы исходили из необходимости коренного реформирования принципов организации суда в РФ. Они предлагали отказаться от единства судебной системы в РФ, создать в стране две судебные системы (федеральную и систему судов субъектов федерации), что рассматривалось ими как неотъемлемый признак федеративного государства. В качестве дополнительной гарантии независимости судей авторы Концепции предлагали ввести несовпадение судебных округов с административно-территориальным и национально-государственным делением страны. Планировалось заменить трехзвенную судебную систему на четырехзвенную, закрепить в законе институт мировых судей, суд присяжных для уголовных и некоторых гражданских дел, апелляционный пересмотр некоторых судебных постановлений, расширить систему специализированных судов, ввести формы правосудия, альтернативные государственным^[2]. В ходе дискуссии учеными-юристами и практическими работниками были высказаны и другие интересные предложения по реформированию судебной системы РФ^[3].
      Некоторые из предложений авторов концепции судебной реформы были восприняты законодателем, другие – наоборот отвергнуты. Закон «О судебной системе Российской Федерации» от 23.10.96 г.^[4] исходит не из дуализма, а из единства судебной системы РФ, которое обеспечивается установлением судебной системы и правил судопроизводства федеральным законодательством, единообразным применением законов всеми судами РФ, обязательностью исполнения судебных постановлений на всей территории РФ, единым статусом всех судей в РФ (ст.3 Закона). Законодатель отказался от несовпадения судебных округов с административно-территориальным делением страны (ст.4 Закона), не получили отражения ни в Конституции РФ (ст.118), ни в ФКЗ «О судебной системе РФ» какие-либо альтернативные негосударственные формы правосудия. В то же время не получило поддержки предложение И.В.Решетниковой и В.В.Яркова довести принцип единства судебной системы до конца, создав единый высший суд РФ, объединяющий Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды РФ^[5]. Вместе с тем ФКЗ «О судебной системе РФ» предусмотрел возможность создания новых (наряду с арбитражными) специализированных федеральных судов (ст.26 Закона), участия в осуществлении правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей, создания субъектами РФ конституционных (уставных) судов и введения ими на территории субъекта РФ института мировых судей (ст.ст.4, 27, 28 Закона).
      Следует подчеркнуть, что создание конституционных (уставных) судов для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также толкования конституции (устава) субъекта РФ – его право, а не обязанность. Если такой суд не создан, то решение этих вопросов должно относиться к компетенции общих федеральных судов субъектов РФ. Заслуживает внимания предложение И.В.Решетниковой и В.В.Яркова о включении конституционных (уставных) судов субъектов федерации в единую систему с Конституционным Судом РФ с правом заинтересованных лиц обжаловать их решения в Конституционный Суд РФ^[6].
      После принятие Государственной Думой Федерального закона «О мировых судьях в РФ»^[7] многие субъекты РФ воспользовались правом введения этого института на своей территории. Подсудность дел мировому судье и порядок пересмотра его решений в настоящее время предусмотрены в ГПК РСФСР^[8]. В то же время федеральное законодательство не устанавливает порядка рассмотрения дела мировым судьей. Этот пробел не может быть восполнен субъектами федерации, так как они вправе устанавливать порядок осуществления правосудия мировыми судьями только в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях (п.2 ст.1 ФЗ «О мировых судьях в РФ»).
      Создание института мировых судей считаем ошибочным. Следует согласиться с авторами первого проекта ГПК РФ в том, что «при единоличном рассмотрении дел нет необходимости на федеральном уровне регламентировать производство у мирового судьи», для восстановления этого института нет никаких оснований^[9]. Пункт 3 ст.11 Закона о мировых судьях, возлагающий материально-техническое обеспечение их деятельности на субъектов РФ, противоречит норме ст.124 Конституции РФ о том, что финансирование судов производится только из федерального бюджета^[10]. При бедственном положении районных судов создание нового звена судебной системы, потребующее дополнительного финансирования, представляется недопустимой роскошью. Эти суды окажутся в большей зависимости от местной власти, чем районные суды, т.е. будет достигнут результат, прямо противоположный тому, к которому стремились авторы концепции судебной реформы.
      Вряд ли создание мировых судей приведет к более быстрому и качественному рассмотрению гражданских дел. Мировые судьи будут рассматривать гражданские дела, которые в настоящее время рассматриваются судьями районных судов единолично (ст.3 ФЗ «О мировых судьях в РФ», ст.113 ГПК РСФСР в ред. ФЗ от 07.07.2000 г.). На чем основана убежденность законодателя в том, что это будет более качественное правосудие? Учреждение мировых судей не приведет к существенной разгрузке районных судов. Решения мировых судей пересматриваются в апелляционном порядке по правилам производства в суде первой инстанции (ст.318⁸ ГПК). Практически это новое рассмотрение дела по существу с установлением новых фактов и новых доказательств. Естественно предположить, что не уменьшится количество ошибок, совершаемых судьями районных судов. Но если сейчас такие ошибки исправляются вышестоящими судами в кассационном порядке, то постановление суда апелляционной инстанции окончательно и не подлежит обжалованию в кассационном порядке (ст.318¹⁰ ГПК). Таким образом, институт мировых судей удлиняет процесс разрешения спора и уменьшает гарантии защиты прав и интересов спорящих сторон.
      Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР» содержит ряд важных нововведений.
      Известно, что источниками гражданского процессуального права являются не только процессуальные нормативные акты, но и процессуальные нормы, содержащиеся в нормативных актах материально-правового характера (ГК, ЖК, СК, КЗоТ и т.п.), нередко противоречащие основополагающим правилам процессуального законодательства. Ученые-процессуалисты давно предлагали для того, чтобы избежать противоречия при закреплении одной и той же процессуальной нормы различными нормативными актами, установить принцип верховенства процессуального закона, закрепленного в ГПК, по отношению ко всем остальным нормативным актам^[11]. В настоящее время данный принцип получил прямое закрепление в ч.2 ст.1 ГПК: «Нормы гражданского процессуального права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям настоящего Кодекса». Последовательное претворение этого правила в жизнь может на сто восемьдесят градусов повернуть практику решения некоторых вопросов. Так, в соответствии с ч.2 ст.50 ГПК «суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой из сторон они подлежат доказыванию, ставит их на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались». После принятия ст.1 ГПК в новой редакции следует признать недействующим абз.1 п.2 ст.199 ГК («исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения»).
      Разрешен законодателем старый спор о допустимости в гражданском процессе аналогии процессуального закона и процессуального права. Часть 5 ст.1 ГПК прямо разрешает как ту, так и другую аналогию. Если аналогия процессуального закона давно применяется судебной практикой^[12], то допущение аналогии процессуального права считаем ошибкой законодателя. В отличие от гражданских материальных отношений в процессе допустимы только действия, предусмотренные процессуальным законом. Поэтому у суда для совершения процессуального действия должен быть определенный ориентир – норма ГПК, регулирующая сходное отношение. Недостатком ст.1 ГПК является также то, что законодатель по-прежнему не предусматривает пределов применения аналогии процессуального закона^[13].
      Законодатель уточнил процессуальное положение органов, защищающих в процессе права и интересы других лиц (ст.42 ГПК в новой редакции). Теперь они вправе предъявлять иски в защиту интересов неопределенного круга лиц, а иски в защиту конкретных лиц - только по просьбе последних. Исключение составляет только иск в защиту интересов недееспособного гражданина, который может быть предъявлен независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица. Устранен пробел прежней редакции ст.42 ГПК, не решавшей вопроса о том, как должен поступить суд, если истец (лицо, в защиту которого предъявлен иск органом государственного управления) отказывается от иска, а орган государственного управления настаивает на его удовлетворении. Сейчас в этом случае производство по делу подлежит прекращению.
      Вместе с тем, изменения ГПК не коснулись процессуального положения прокурора. По-прежнему сохраняется противоречие между ст.34 ГПК, допускающей безусловное право истца на отказ от иска, и ст.41 ГПК, предусматривающей безусловное право прокурора предъявлять любой иск в защиту чужих интересов, а следовательно, и настаивать на его удовлетворении независимо от позиции истца.
      Очевидно, что основополагающие проблемы совершенствования правосудия по гражданским делам не могут быть решены путем «латания» действующего ГПК, а требуют принятия нового ГПК^[14].