Арбитражные суды и суды общей юрисдикции как агенты нормоконтроля

      Действующее законодательство в настоящий момент в целом ориентируется на принцип отнесения общих и одновременно остаточных полномочий в области целевого нормоконтроля к компетенции судов общей юрисдикции.
      Основываясь на нормах статьи 1 и 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающие права и свободы граждан», абзаца 2 части 2 статьи 115 и абзаца 2 части 1 статьи 116 Гражданского процессуального кодекса, суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ и суды субъектов РФ) в настоящий момент осуществляют полномочия по осуществлению целевого нормоконтроля по всем категориям дел, за исключением случаев, когда установлена специальная юрисдикция иных судебных органов по осуществлению такой специальных формы судебной защиты^[5].
      Судебная практика судов общей юрисдикции свидетельствует, что в общих судах оспариваются нормативные акты (как в целом, так и в части - пункты, статьи, разделы), принимаемые различными государственными органами и должностными лицами на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Федерации, нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления и их должностными лицами. Акты различны не только по субъектам, их издавшим, но и по предмету правого регулирования, по пределам их действия и другим признакам.
      Объем нормативных актов, проверка законности которых отнесена к сфере юрисдикции общих судов, столь широк, что определить круг таких актов закрытым перечнем не представляется возможным. Да и вряд ли это целесообразно в силу действия общего положения об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав и свобод, закрепленного в статьях 18 и пунктах 1 и 2 статьи 46 Конституции РФ.
      Кроме того, ряд законов содержит специальные нормы о судебном признании недействительными нормативных актов как не соответствующих закону или иным правовым актам. В частности, в силу положений Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании недействующими нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами. В отношении полномочий прокуратуры по инициированию целевого нормоконтроля, тем не менее, Конституционным судом были неоднократно сформулированы определенные правовые позиции, направленные на ограничение таких полномочий. В частности, в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»^[6] Конституционный Суд отметил, что суды общей юрисдикции могут по заявлению прокурора проверять законы субъектов РФ и признавать их недействующими, но они не могут признавать их недействительными. Лишить акт юридической силы может только либо законодательный орган, издавший этот акт, либо Конституционный Суд. Суд же общей юрисдикции может лишь признать его противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению. Иначе говоря, признание судом закона субъекта РФ недействующим - еще не заключительная стадия приведения законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным законодательством. В последующем, руководствуясь решением суда, законодательный орган субъекта РФ должен довести дело до конца и исправить закон. Иное противоречило бы конституционным принципам осуществления народовластия через законодательные (представительные) органы власти. Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции РФ рассматриваемые положения Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды правом по заявлению прокурора признавать законы субъектов РФ недействующими. В то же время данные положения были признаны противоречащими Конституции в той части, в какой судам было дано право признавать законы субъектов РФ недействительными и утрачивающими юридическую силу.
      Как уже было отмечено, сфера юрисдикции общих судов по проверке законности нормативных актов имеет определенные ограничения.
      Для разграничения компетенции (юрисдикции) между судебными системами подлежат учету положения закона (федерального конституционного закона, федерального закона), устанавливающие изъятия из сферы общей юрисдикции. Такие изъятия связаны, в первую очередь, со сферой юрисдикции Конституционного Суда РФ. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже.
      Иные изъятия касаются тех нормативных актов, в отношении которых в порядке исключения прямым установлением в законе допускается их оспаривание в арбитражном суде. Именно на реализацию данной возможности и направлен указанный выше законопроект Высшего Арбитражного Суда РФ.
      Оценивая сложившуюся в настоящий момент ситуацию, следует отдельно отметить, что действующая система целевого нормоконтроля, по сути, лишает предпринимателя (или объединения предпринимателей) каких-либо стимулов инициирования признания недействительным (или недействующим) определенного нормативного положения в системе судов общей юрисдикции в той мере, в которой защита интересов данного конкретного предпринимателя уже была осуществлена применительно к конкретному делу в арбитражном суде.
      Иными словами, осуществив акт инцидентного нормоконтроля в рамках рассмотрения конкретного дела, арбитражный суд может лишь «посоветовать» обратиться в компетентный суд общей юрисдикции за поиском «профилактического» средства - признания нормативного акта недействительным - в то время, как соответствующая оценка подзаконного нормативного акта была уже по сути квалифицированна дана арбитражным судом «инцидентно».
      Следует также обратить внимание на иные очевидные преимущества расширения полномочий арбитражных судов в области нормоконтроля за счет соответствующего ограничения полномочий судов общей юрисдикции.
      Арбитражный процесс. Исторически сложившаяся дублирующая (по отношению к гражданскому процессу) отрасль российского права - арбитражное процессуальное право, развивалось во многом исходя из проблемной ориентации на необходимость развития процессуальных механизмов, оптимально приспособленных к решению задач обеспечения защиты субъектов экономической деятельности. Более жесткие, но вытекающие из презюмируемой процессуальной ответственности хозяйствующих субъектов, процессуальные формы обеспечивают арбитражному процессу весьма существенный (в сравнении с гражданским процессом) динамизм. Ориентация арбитражных судов на разрешение дела в первой инстанции в течение, по сути, 2 месяцев позволяет сделать вывод о предполагаемом процессуальном преимуществе арбитражных судов в качестве агентов нормоконтроля.
      Специализация судов и квалификация судей. Накопленный опыт разрешения экономических споров между хозяйствующими субъектами и споров в сфере управления позволяет сделать вывод о лучшей качественной подготовленности арбитражных судов и судей арбитражных судов к решению сложнейших аналитических задач, связанных с осуществлением целевого нормоконтроля. Кроме того, представляется, что абстрактная оценка правовой нормы может быть эффективной лишь при условии объективного представления об ее реальном применении. Последнее условие предопределяет определенный скепсис в отношении способности судей судов общей юрисдикции абстрактно оценивать «жизнь» правовой нормы, которая весьма удалена от предмета их профессиональной компетенции.
      Институциональная структура системы судов. Наличие среднего звена системы федеральных окружных арбитражных судов, юрисдикция которых выходит за рамки отдельного субъекта РФ, позволяет рассчитывать на большую независимость суда при разрешении вопросов о нормативных актах соответствующих субъектов Российской Федерации. Аналогичное звено отсутствует в настоящий момент в системе судов общей юрисдикции^[7].
      Отметив указанные выше преимущества, следует, тем не менее, обратить внимание на неизбежные проблемы, которые могут возникнуть в связи с неопределенностью решения вопросов о подведомственности данной категории дел, что, в свою очередь, может привести к фактическому ограничению доступа к осуществлению правосудия.
      В частности, реализация концепции законопроекта Высшего Арбитражного суда может привести к весьма неблаговидным коллизионным ситуациям, связанным с дублирующей (совпадающей или различной) оценкой одного и того же нормативного акта в обеих судебных системах. Представляется не вполне четким и реализация механизмов, ограничивающих, с одной стороны, исковой «шоппинг» заявителя в поисках наиболее благоприятных судебных условий, а с другой стороны, гарантирующих недопустимость «перебрасывания» заявления из одной судебной системы в другую на основании «неподведомственности» дела.
      Указанная проблема, тем не менее, не может быть разрешена исключительно в рамках обсуждения проблемы полномочий судов в области нормоконтроля. Она в значительной степени актуальна и применительно к иным категориям дел. Дискуссия по данной проблеме должна проводиться и продолжаться с привлечением представителей обеих судебных систем. Практика подготовки и принятия совместных постановлений пленумов Высшего Арбитражного суда и Верховного Суда РФ может быть лишь одной из форм такого обсуждения и решения. Как бы то ни было, представляется очевидной необходимость, с одной стороны, отказа от попыток навязывания приоритета одной судебной системы над другой, а с другой стороны, углубления сотрудничества судов в решении указанной выше проблемы. Следует также отметить недопустимость агрессивной политики высших судебных органов, направленной на «передел» и «перетягивание» компетенции, сопровождаемой авантюрными и непродуманными законодательными инициативами в указанной области.

      Целевой нормоконтроль и концепция развития системы административных судов в РФ

      22 ноября 2000 г. Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проекта Федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», инициированный Верховным Судом Российской Федерации.
      Как отмечается в Пояснительной записке к указанному законопроекту, необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на статьях 118 и 126 Конституции Российской Федерации, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
      Со ссылками на возрастающее количество и особую значимость дел, вытекающих из административных правоотношений, Верховный Суд отметил, что указанные категории дел, в частности, о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации) и некоторые другие споры, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными.
      Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение безусловно требуют высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно. Верховный Суд РФ отметил также жалобы, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды вынуждены получать от этих органов определенную материальную поддержку, в силу чего, как полагают авторы подобных обращений, суды находятся под определенным их влиянием.
      По мнению Верховного Суда РФ, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.
      Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и при необходимости – соответствующие коллегии в судах областного уровня.
      Предполагается, что федеральные окружные административные суды будут рассматривать в качестве суда первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей субъектов Российской Федерации и их представительных органов, а также споры между субъектами Российской Федерации. Они также будут выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в административных коллегиях судов областного уровня.
      Признав целесообразность и необходимость постепенного формирования судоустройственных и процессуальных рамок административного судопроизводства, как вытекающего непосредственно из Конституции РФ, нельзя не поставить ряд вопросов в отношении данной концепции.
      Во-первых, способно ли само по себе создание подсистемы административных судов, тем более, в рамках системы судов общей юрисдикции, решить продекларированную задачу квалифицированной оценки нормативных актов в процессе нормоконтроля? Именно в процессе развития системы арбитражных судов в РФ в настоящий момент происходит формирование квалифицированных судебных кадров, способных профессионально решать сложные категории дел, связанных с абстрактной оценкой нормативных актов, имеющих особое значение для субъектов предпринимательской деятельности.
      Во-вторых, реализация концепции законопроекта потребует колоссальных затрат и усилий, как материального, так и организационного плана. В то же время, осуществление и плавное развитие полномочий арбитражных судов в области нормоконтроля возможно фактически без дополнительных мероприятий переходного характера.
      В-третьих, следует признать, что для эффективного функционирования административных судов отсутствуют соответствующие процессуальные рамки и границы. Доктринальная и законодательная аморфность административного процесса не позволит быстро выработать эффективные процессуальные формы работы административных судов.
      Таким образом, решение проблемы осуществления эффективного целевого нормоконтроля в рамках создаваемой системы административных судов представляется нецелесообразным. Напротив, развитие и последующее обобщение опыта осуществления целевого нормоконтроля как в системе арбитражных судов, так и в системе судов общей юрисдикции на основании сложившейся подведомственности, позволит выработать необходимые принципы и программу дальнейшего развития административного судопроизводства в Российской Федерации.

      Нормативные акты как объект оценки арбитражных судов.

      Проблемы иерархии нормативных актов выходят за рамки обсуждения вопросов о полномочиях арбитражных судов в области нормоконтроля. Тем не менее, следует признать, что законопроект Высшего Арбитражного суда, имея ограниченную сферу применения, тем не менее, может быть рассмотрен как обоснованная инициатива, направленная на разрешение ряда доктринальных и практических проблем, связанных с юридическими коллизиями и способами их преодоления (разрешения), хотя бы в контексте соответствующих полномочий арбитражных судов.
      В частности, можно отметить существование в доктрине и на практике проблем, связанных с необоснованным многообразием типов и форм подзаконных нормативных актов в Российской Федерации. Такая эклектика имеет, кроме исторических и юридико-технических традиций, ряд иных объяснений: федеративное устройство; обилие и разнообразие министерств, различного рода ведомств и иных органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне; двойной статус ряда государственных органов или агентств (например, Центрального Банка РФ); отсутствие прозрачности общих административных процедур и другие факторы.
      Нельзя не согласиться с необходимостью выработки, рано или поздно, общих принципов оценки правомерности подзаконных нормативных актов вне зависимости от многообразия их форм, типов и наименований.
      В этой связи нельзя обойти вниманием и проблем так называемых «маскирующихся» нормативных актов – актов, принимаемых публичными органами с целью обхода правил опубликования и издания нормативных актов. Пункт 2 «Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г., например, прямо предусматривает недопустимость принятие нормативных актов в форме писем или телеграмм. Специальное законодательство, например гражданское и налоговое, предусматривает недопустимость ведомственного нормативного регулирования предметных вопросов с использование инструкций и иных актов, имеющих «исключительно внутренний эффект».
      Практика, в том числе и судебная, тем не менее, указывает на актуальность проблемы распространения нормоконтрольных полномочий судов на подобного рода акты, не подпадающие под формальные признаки нормативных актов, будучи таковыми по реальным признакам.
      Актуальность указанной проблемы можно проиллюстрировать следующим примерами из нормоконтрольной практики Верховного Суда РФ.
      Оренбургский областной суд, прекращая производство по делу, возбужденному по жалобе индивидуального частного предприятия на распоряжение первого заместителя главы администрации Оренбургской области «О налогообложении», исходил из того, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В подтверждение своего вывода суд сослался на разъяснение, содержащееся в п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» о том, что требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, если обжалуемые действия оформлены распорядительными или иными документами, не подлежат рассмотрению в общих судах. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя принятое областным судом определение, привела следующее обоснование. Ссылаясь на ст.22 действовавшего (до 1 июля 1995 г.) АПК РФ 1992 года, она указала, что такие споры подлежали рассмотрению в арбитражном суде, если бы акты были адресованы конкретным лицам или группе лиц и нарушали охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей. В данном конкретном деле интересным представляется не столько решение судом вопроса о подведомственности спора, сколько проведение взвешенной оценки природы акта органа государственной власти именно как нормативного акта, несмотря на неадекватное использование формы распорядительного документа.
      Примером эффективного судебного разоблачения недобросовестной практики выбора формы подзаконного нормотворчества может также являться другое дело, в данном случае, правда, не имеющее экономические отношения в качестве своего содержания. Гражданин обратился в Верховный Суд РФ с требованием о признании незаконными четырех приказов Министерства обороны РФ, носящих нормативный характер. Мотив – они не прошли в установленном законом порядке государственную регистрацию в Минюсте РФ, не были официально опубликованы, а поэтому являются незаконными и не могут применяться. Кроме того, заявитель требовал обязать министра обороны РФ переработать, зарегистрировать и опубликовать их. В ходе судебного заседания представитель министерства возражал против удовлетворения требований, пояснив, что оспариваемые приказы являются внутренними документами министерства и не нуждаются в государственной регистрации. Исследовав материалы дела, суд пришел к выводу об удовлетворении требования в части признания приказов министерства незаконными. Проанализировав статью 15 Конституции РФ, положения указов Президента РФ, постановления Правительства РФ, определяющие порядок регистрации и опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, Верховный Суд РФ констатировал, что акты таких органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат регистрации и опубликованию. Установив в судебном заседании, что оспариваемые заявителем приказы Министерства обороны, являющиеся нормативными актами и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не опубликованы в установленном порядке, суд пришел к выводу, что оспариваемые приказы нельзя признать законными. Правовое основание такого решения свидетельствует о том, что судом в приведенном примере проверялся «внешний эффект» (права и обязанности третьих лиц) нормативного акта.
      Выявление нормативного характера оспариваемого акта, таким образом, может предопределить наличие компетенции суда по рассмотрению соответствующего дела, характер рассматриваемого дела и порядок последующего производства.
      В силу этого, представляется, что законопроект Высшего Арбитражного суда должен либо просто указать, что предметом оценки арбитражных судов могут быть также «иные акты, подпадающие под признаки нормативных актов», либо даже попытаться дать определение соответствующих признако^[8] в. Данное установление позволит ввести в сферу судебного нормоконтроля недобросовестную практику издания нормативных актов в обход общих правовых рамок нормотворчества, соответствующих принципам правового государства. С другой стороны, данная расширительная оговорка позволит избежать ситуации, при которой суд вынужден будет признать отсутствие своей компетенции в данном деле исключительно на основании формальных признаков оспариваемого акта без рассмотрения и выяснения его истинной правовой природы.

      Структура, место и форма законопроекта Высшего Арбитражного суда

      Структура законопроекта прямо вытекает из требований определенности полномочий судов по осуществлению целевого нормоконтроля, которые были сформулированы в пункте 3 резолютивной части уже упомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ».
      Подход инициаторов законопроекта, подразумевающий установление наиболее принципиальных положений о расширении нормоконтрольных полномочий арбитражных судов в форме относительного небольшого по объему федерального конституционного закона, представляется также вполне обоснованным. В случае оперативного принятия указанного закона, отдельные и более детальные положения процедуры целевого нормоконтроля могли бы найти свое закрепление в кодифицированном и более сложном законопроекте новой редакции АПК.
      Тем не менее, следует обратить внимание на необходимость дополнительного согласования содержания нормативных положений рассматриваемого законопроекта и проекта соответствующей главы АПК. Текстуальные различия формулировок, с одной стороны, могут быть оправданы различием целей, задач и системы обоих законопроектов, но, с другой стороны, с неизбежностью повлекут за собой проблемы на стадии применения соответствующих законов в случае их принятия.
      Преимущества реализации концепции наделения арбитражных судов дополнительными полномочиями в области целевого нормоконтроля в форме принятия конституционного закона очевидно вытекают из приоритетного применения его положений в будущем: стабильность федерального конституционного закона (ФКЗ) предопределяет затруднительность необдуманного и неосторожного изменения закрепленной в нем концепции развития судебной системы и перераспределения полномочий между различными судами. Необходимость принятия данного закона именно в форме ФКЗ также обосновывается со ссылкой на прямое требование пункта 3 статьи 128 Конституции РФ: «Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом».
      Наконец, прямые указания на допустимость осуществления судами нормоконтрольных функций лишь при соблюдении весьма строгих условий в отношении формы закрепления за судами таких полномочий (включая ультимативное требования ФКЗ в качестве формы закона) содержатся в ряде решений Конституционного Суда РФ.
      Тем не менее, рамки научно-практической дискуссии позволяют, по крайней мере, наметить некоторые контуры альтернативного подход к данной проблеме. Основываясь на абсолютном приоритете обеспечения права граждан на судебную защиту в рамках доступного и эффективного процесса (пункты 1 и 2 статьи 46 Конституции РФ), мы можем попытаться обосновать допустимость иного толкования пункта 3 статьи 128 Конституции, что, в свою очередь, предопределяет возможность реализации концепции распределения нормоконтрольных полномочий путем принятия обычного федерального закона.
      Необходимость поиска оснований для реализации такого подхода объясняется скорее политическими, нежели правовыми, соображениями. Широкие полномочия федеральных судов по оценке нормотворчества, с одной стороны органов исполнительной власти и, с другой стороны, регионального законодателя, может встретить легко прогнозируемую оппозицию на различных стадиях законодательного процесса как со стороны, соответственно, ведомственных лоббистов в Государственной Думе РФ и региональных представителей в Совете Федерации РФ. Необходимость получения квалифицированной поддержки обоих палат парламента может предопределить трагическую судьбу данного законопроекта. В этой связи, появление менее стабильного, но более оперативного ординарного законодательного регулирования по данному вопросу сулило бы гораздо больше преимуществ для обеспечения защиты субъектов экономической деятельности, нежели провал проекта соответствующего ФКЗ.
      Наконец, идея принятия простого федерального закона по данному вопросу может найти и чисто правовую аргументацию. Следует обратить внимание, во-первых, на неопределенность в понимании пункта 3 статьи 128 Конституции РФ в части определения объема и содержания понятий «полномочия» и «порядок деятельности» арбитражных судов как предмета регулирования соответствующих федеральных конституционных законов. Толкование данной статьи, фактически осуществленное в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., во-первых, выходит за рамки пределов толкования Конституционного Суда в данном конкретном деле, а во-вторых, не содержит комплексной оценки содержания данной статьи в совокупности с иными положениями Конституции РФ, в частности, закрепленными в статье 18 и пунктах 1 и 2 статьи 46.
      Кроме того, последовательное соблюдение принципа «полномочия арбитражных судов – только на основе ФКЗ» может привести к невольной дискредитации тех законодательных решений, на основе которых арбитражные суды в настоящий момент эффективно выполняют свою публично-правовую миссию в форме целевого нормоконтроля, а также поставить под сомнение обширную и позитивную практику, наработанную по этому вопросу. В наибольшей степени данное замечание касается практики реализации применения пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса РФ, на основании которого судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями производится путём подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

      Соотношение полномочий судов по проверке правомерности
      нормативных актов

      Исходя из толкования действующего законодательства Постановлениями Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ^[9], в суд могут быть обжалованы любые действия (решения) государственных органов и органов местного самоуправления, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной порядок обжалования.
      Таким образом, первое ограничение полномочий арбитражных судов в области нормоконтроля, нашедшее свое справедливое отражение в законопроекте Высшего Арбитражного суда - полномочия Конституционного Суда РФ.
      К ним, в частности, относятся (пункт 2 статьи 125 Конституции РФ) разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации:
      а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
      б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
      Исходя из толкования, данного Конституционным Судом РФ, несмотря на то, что непосредственно из Конституции РФ не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в статье 125, и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время, системное толкование статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации не исключает права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (подпункты «а» и «б» пункта 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.
      Из данного установления, следует также и второе и третье ограничения полномочий арбитражных судов в области нормоконтроля:
·

      Основания и предмет рассмотрения заявления.

      Законопроект Высшего Арбитражного суда устанавливает, что материально-правовым основанием для обращения с соответствующим заявлением в арбитражных суд является принятие оспариваемого нормативного правового акта, нарушающего права и законные интересы заявителя.
      Практика рассмотрения споров в порядке реализации полномочий арбитражных судов из статьи 138 Налогового кодекса демонстрирует, что у судов как правило не вызывает затруднений определение степени относимости прав и интересов конкретного заявителя применительно к оспариваемому нормативному акту. Тем не менее, со ссылкой на опыт рассмотрения данной категории дел судами ФРГ, представляется целесообразным указать более четкие критерии оценки материального интереса заявителя в соответствующем положении законопроекта. В частности, в качестве условия оспаривания нормативного акта может быть указано, что соответствующий акт либо должен непосредственно нарушить права заявителя в силу его применения по отношению к заявителю; либо может нарушить права заявителя в силу угрозы его применения в ближайшем будущем, предопределяемой характером и предметом деятельности заявителя.
      Наконец, представляется, что предметом обсуждения профессионалов может стать предложение расширить круг возможных заявителей за счет включения в их число граждан, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, при условии соблюдения общего правила о том, что оспариваемый акт должен регулировать отношения «в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».
      Данная расширительная оговорка была бы направлена на расширение доступа граждан к осуществлению правосудия в специфической форме целевого нормоконтроля. Действительно, предметом оценки в этом случае будут часто выступать материально-правовые, отношения традиционно относящиеся к компетенции арбитражного суда. Неизбежные проблемы, связанные с неопределенностью подведомственности конкретного дела, можно было бы смягчить путем предания данной категории дел статуса альтернативной подсудности, то есть предоставив гражданину право выбора суда для целей осуществления нормоконтроля: арбитражного или суда общей юрисдикции.
      Тем не менее, данное предложение может быть справедливо подвергнуто критике с позиции принципа обеспечения доступа к правосудию: можем ли мы гарантировать обоснованность процессуального выбора гражданина, определяющего самостоятельно свое погружение либо в более продолжительный и более щадящий гражданский процесс либо в динамичный, но более требовательный арбитражный процесс?
      В отношении предмета проверки нормативного акта представляется, что даже с учетом ограниченной сферы применения законопроекта Высшего Арбитражного суда в положениях о полномочиях арбитражных судов может быть отражен своеобразный алгоритм оценки правомерности нормативного акта.
      В частности, арбитражному суду может быть вменена в обязанность оценка правомерности и соответствия закону следующих обстоятельств.
      Полномочия органа на издание (принятие) соответствующего акта. Данная оценка может быть проведена по формальным основаниям, но может также включать в себя и оценку допустимости подзаконного регулирования вопроса (то есть оценку формы нормативного акта).
      Процедура издания (принятия) акта, включающая в себя само принятие, необходимое согласование, подпись, опубликование, вступление в силу. Со ссылкой на опыт развития судебной практики и доктрины в ФРГ по данной категории дел, в дальнейшем развитии судебной не исключена возможность дифференцированного подхода к оценке существенных и несущественных нарушений процедуры издания акта.
      Подобного рода детальное указание на предмет исследования арбитражного суда позволило бы облегчить работу судей, особенно на первоначальной стадии реализации арбитражными судами предоставленных полномочий. Указанные специальные требования могли бы поспособствовать выработке критериев законности и обоснованности судебных актов, выносимых по данной категории дел. С другой стороны, положительные результаты первичной оценки нормативного акта (полномочия и процедура) могли бы избавить стороны и суд от необходимости дальнейшего содержательного исследования.
      Содержание оспариваемого нормативного акта. Для возможности дальнейшего развития судебной практики по данному вопросу представляется целесообразным включить в предмет проверки хотя бы самое общее указание на необходимость анализа и сопоставления целей и средств подзаконного нормативного акта и целей того нормативного акта, в реализации которого.
      Анализ законопроекта в сопоставлении с практикой рассмотрения Конституционным Судом и Верховным Судом РФ дел о правомерности нормативных актов показывает, что принятие законопроекта оставит открытым решение ряда вопросов, подлежащих выяснению в ходе применения предоставляемых полномочий.
      Остается, например, неясным, вправе ли суд проверить законность той части акта, которая не оспаривается? Связан ли суд при вынесении решения основаниями и доводами заявителя или же он должен выяснить все основания, независимо от приведенных заявителем и заинтересованными лицами в обоснование своих требований и возражений, по которым оспариваемый непосредственно нормативный акт может быть признан недействительным?
      Решение этих и аналогичных вопросов тесно связаны с необходимостью взвешенного учета частных интересов и интересов публичного правопорядка. Совмещение двух указанных интересов предопределяют сущность целевого нормоконроля как процессуального института. Балансируя между двумя указанными интересами, суд выполняет весьма специфическую функцию в процессе рассмотрения данной категории дел.
      Некоторые подходы к их разрешению по рассматриваемым делам можно было бы предложить в качестве возможных рекомендаций.
      Представляется, например, что суд должен признать нормативный акт недействительным в полном объеме также при наличии в нем положений, как не соответствующих закону, так и не содержащих таких несоответствий, если признание лишь положений, не соответствующих закону, но находящихся в тесной взаимосвязи с положениями, соответствующими закону, приводит к бессмысленности существования нормативного акта.
      При оспаривании нормативного акта не в целом, а в части, суд, как представляется, вправе выйти за пределы оспаривания и признать его незаконным в полном объеме в случае, если нормативный акт, часть которого обжалуется (с учетом специфики предмета регулирования), представляет собой «целостный правовой пласт», включающий взаимодействующие нормы, проверка которого в определенной части нецелесообразна.
      В интересах законности и с учетом того, что в таких делах превалирует «нормативный характер» доказывания, суд не связан правовым основанием требования заявителя и может проверить соответствие оспариваемого акта и иным нормативным актам. Однако это не освобождает суд от исследования и оценки как доводов заявителя, так и доводов противоположной стороны, принявшей оспариваемый акт^[11].

      Юридический эффект акта нормоконтроля

      Предметом дальнейшего обсуждения юридической общественности может являться вопрос о моменте вступления в законную силу и юридических последствиях решения суда о признании недействительным нормативного акта.
      Германский подход к решению данного вопроса заключается в утверждении того, что оспариваемый нормативный акт признается недействительным как бы с момента своего принятия. Тем не менее, признание его недействительным не влечет за собой изменение законной силы любых индивидуальных актов, принятых (совершенных) на основании оспоренного нормативного акта.
      Такое ограничение прежде всего связано с необходимостью обеспечения стабильности правопорядка. Даже констатация судебной властью факта «ошибочности» правовой системы в части акта нормотворчества не должно оставить под сомнение действенность иных механизмов государства.
      Представляются, с другой стороны, вполне обоснованными определенные опасения реализации данного подхода. В условиях крайне агрессивной и фискальной по отношению к предпринимателям политики государства, отсутствие механизмов какой бы то ни было компенсаторной или штрафной ответственности за принятие незаконных нормативных актов (повлекших наступление вреда в результате многократных актов их применения) может привести к фактической минимизации общественного эффекта реализации концепции предоставления арбитражным судам полномочий по осуществлению целевого нормоконтроля.
      В частности, это отразится на значительном уменьшении мотивации предпринимателей к вступлению в дела данной категории: будучи сложными и рисковым по своему содержанию, конкретное дело может иметь нулевой имущественный эффект для заявителя, понесшего ущерб в результате соответствующий актов правоприменения.
      В силу указанных соображений, представляется целесообразным обсуждение вопроса о предоставлении суду большей свободы в определении юридического эффекта принимаемого решения. Это позволит суду осуществлять более взвешенную оценку соотношения частного интереса заявителя (а также частных интересов иных лиц) и интересов обеспечения публичного правопорядка.
      Так как решение суда по данной категории дел фактически будет иметь эффект, сопоставимый с принятием или отменой оспоренного нормативного акта, следует обратить особое внимание на необходимость разработки детальных положений, касающихся опубликования соответствующих судебных актов.
      В частности, небезосновательным следует признать включение требования о необходимости официального опубликования, во-первых, полного текста судебных актов, а во-вторых, всех судебных актов, выносимых в связи с рассмотрением данной категории дел, включая «отрицательные» решения, подтверждающие правомерность оспоренного нормативного акта. В любом случае, поиск решения данного вопроса должен осуществляться параллельно с выработкой согласованного подхода к общим проблемам публикации судебных актов и обеспечения доступа и обмена информации о правовых позициях судебных органов.

[1]  Для целей настоящего сообщения, таким образом, целевой нормоконтроль понимается как специальная, осуществляемая в определенных процессуальных пределах и в определенной процессуальной форме разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных актов иным нормативным актам на основании соответствующего специального обращения уполномоченного лица или органа, предметом которого является исключительно осуществление такой проверки. Следует специально отметить, что использование уже встречавшегося, в частности, в решениях Конституционного Суда РФ термина «абстрактный нормоконтроль» как противоположность «инцидентному нормоконтролю», то есть осуществляемому в связи с рассмотрением конкретного дела (в смысле пункта 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации») следует признать не вполне соответствующим содержанию рассматриваемого правового явления: одним из оснований для обращения в суд с целью признания недействительным или недействующим нормативного акта является, как правило, конкретный обоснованный правовой интерес заявителя.
[2]  Следует отметить, что в указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации содержится ряд дополнительных условий, определяющих допустимость наделения судов полномочиями по осуществлению целевого нормоконтроля. Более подробный анализ указанных условий будет приведен ниже.
[3]  Рассмотрение целевого нормоконтраля в качестве инструмента или формы обеспечения эффективной судебной защиты в смысле стати 18 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации неоднократно следует признать достаточно обоснованной и широко используемой позицией. См.. например, Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука и пункты 2 и 3 Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ.
[4]  См., например, Фурсов Д.А. Участие арбитражных заседателей в рассмотрении и разрешении экономических споров // Вестник Высшего Арбитражного суда, 1998, № 2, сс. 72-73.
[5]  См. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с изменениями от 25 октября 1996 г., 14 февраля 2000 г.).
[6]  Следует обратить внимание на ряд дополнительных положений, касающихся судебного нормоконтроля, определенных в данном же Постановлении: по мнению Конституционного Суда РФ, Конституция РФ непосредственно не предусматривает возможности судов проверять законы субъектов РФ на соответствие федеральному законодательству вне связи с каким-то конкретным делом. Однако, с точки зрения Конституционного Суда, суды общей юрисдикции имеют право проверять соответствие законов субъектов РФ федеральному закону в том случае, если не затрагивается вопрос о проверке конституционности этого закона субъекта РФ. Суды не вправе отменять и признавать незаконными положения конституций и уставов субъектов РФ и не вправе проверять любые нормативные акты субъектов РФ на соответствие Конституции РФ. Правда, если в том или ином законе субъекта РФ встречаются положения, идентичные тем, которые уже были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, то суды могут подтвердить недействительность таких законов.
[7]  Модель среднего звена судов, независимых от юрисдикций субъектов РФ, содержится также в проекте Федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», инициированном Верховным Судом РФ. Более подробная оценка концепции административных судов применительно к полномочиям по целевому нормоконтролю будет дана ниже.
[8]  В качестве своеобразного ориентира для такого определения могла бы быть, например, использована соответствующая практика Верховного Суда РФ. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (пункт 2) дал разъяснения, какие акты носят нормативный характер, очертив признаки, отличающие их от индивидуальных актов. К нормативным относятся акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
[9]  См. указанные выше судебные акты.
[10]  См. пункты 1 и 3 Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.
[11]  См.: Е.Уксусова «Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции» // Российская юстиция, 1998, № 8.