Судебная форма является основной и определяющей в механизме обеспечения основных прав и свобод человека (ст.ст.18, 46 Конституции). Ее приоритет законодательно закреплен и в сфере охраны экономических (предпринимательских) прав (ст.11 ГК РФ), защиты от неправомерных действий государственных органов и должностных лиц (ст.46 Конституции). В современных условиях суд все больше становится универсальным органом защиты нарушенных и оспариваемых прав вне зависимости от их отраслевой принадлежности и правового статуса заинтересованных лиц. В ст.22 проекта ГПК этот принцип получил наиболее завершенное выражение. Судам общей юрисдикции, – говорится в ней, – подведомственны все дела заинтересованных лиц о защите нарушенных или оспоренных прав и охраняемых законом интересов, если в соответствии с федеральным законом их защита не осуществляется в ином судебном порядке. Не составляют исключения и муниципальные образования, участвующие в судах общей юрисдикции и арбитражных судах по делам, затрагивающим их права и охраняемые законом интересы. Судебной деятельностью поэтому во многом определяется эффективность защиты прав в целом.
      «Теория эффективности правосудия по гражданским делам... рассматривает комплекс вопросов, связанных с социальной ролью судопроизводства. Чтобы ее оценить, необходимо соотнести результат гражданского судопроизводства в масштабе страны с той идеальной моделью результата, которая ожидается государством от данного вида судопроизводства и программируется в законе, – целью правосудия по гражданским делам»^[1]. В таком глобальном понимании, представляющемся, вероятно, обоснованным с позиций «чистой науки», на деле отсутствуют реальные возможности применения, поскольку вообще невозможно да и не нужно «моделировать результат судопроизводства в масштабах страны». Не говоря уже о том, что этот взгляд ставит суд в положение «орудия государства», между тем как он сам представляет собой самостоятельную ветвь государственной власти.
      По мнению В.Ф.Яковлева, эффективность деятельности арбитражных судов в значительной степени определяется оперативностью, быстротой разрешения дел и жалоб, а качество правосудия определяется количеством отмененных и измененных судебных актов^[2]. Необходимо признать, что эти показатели лишь приблизительно отражают измеряемые с их помощью «результаты деятельности» судебной власти. Но практичнее и точнее их пока ничего изобрести не удалось.
      Сегодня проблема повышения эффективности судебной защиты перемещается из сферы судоустройства в сферу собственно судебной процессуальной деятельности^[3]. Активизация работы в этом направлении завершилась подготовкой проектов ГПК РФ и АПК РФ. При этом объектом пристального внимания теоретиков, законодателей и практиков становится проблема обеспечения доступности судебной защиты.
      Доступность зашиты может в первом приближении рассматриваться как гарантированная возможность в любой момент с минимальными затратами времени и материальных ресурсов прибегнуть к процедуре защиты нарушенных либо оспариваемых прав. Однако это эгоцентрическая проекция доступности замыкается на субъекте, испытывающем потребность в судебной защите. Гипертрофированная поддержка только этого ее проявления может низвести суд до беспомощного состояния органа, не способного справиться с задачами правосудия, которое по определению своему не должно (да и не в состоянии) заниматься разбирательством всех юридических конфликтов, возникающих в обществе.
      Доступность судебной защиты в таком ее понимании хороша до определенных пределов, при превышении которых уменьшается как общая эффективность защиты, и так общая ее доступность. Перегруз судов и затяжка в рассмотрении дел первые признаки снижения эффективности и доступности юридической (судебной) защиты. «Хранение дела в судейском сейфе» и приостановление давностных сроков немногим содействуют реальной защите нарушенного права.
      Таким образом объективная сторона доступности судопроизводства выражается в принятии к производству круга дел, нуждающихся в судебном разбирательстве, а также своевременном и правильном их рассмотрении и разрешении.
      Следовательно, для того чтобы улучшить состояние юридической защиты прав, необходимо повысить качество судебной защиты, а это предполагает снижение порога субъективной доступности судебной защиты. Нужно оградить суды от дел, которые могут быть разрешены вне суда, которые не требуют вмешательства правосудия. Прежде всего, дел малозначительных и бесспорных. Необходим далее, как это модно сейчас говорить, постоянный мониторинг судебных расходов, чтобы стимулировать стороны действовать в направлении мирного разрешения споров. Необходимо снизить (свести к оптимальному уровню) активность суда в гражданском (арбитражном) процессе, предоставив сторонам отыскание истины, а суду – суждение о том, какой из сторон это лучше удалось сделать.
      В то же время доступность, понимаемая как возможность беспрепятственного обращения к суду, должна поощряться государством и гарантироваться гражданам. В силу этого должны совершенствоваться институты отсрочки уплаты государственной пошлины и освобождения от ее уплаты. Для муниципальных образований, впрочем, последнее лишено актуальности, поскольку и в настоящем и в будущем они освобождаются от обязанности уплаты государственной пошлины.
      Средствами, обеспечивающими доступность, служат право на защиту, цели и задачи судопроизводства, децентрализация судебных инстанций, удешевление и ускорение процессов, диверсификация процесса (дифференциация судебных процедур), развитие несудебных форм защиты прав.
      Доступность правосудия прежде всего реализуется в праве на судебную защиту, на беспрепятственное обращение в суд за защитой нарушенного субъективного права или охраняемого законом интереса. В ст.3 ГПК закреплено универсальное право на судебную защиту, гарантирующее всякому заинтересованному лицу возможность обратиться в суд в порядке, установленном законом, с просьбой о защите нарушенного либо оспариваемого права. Проект ГПК в ст.3 воспроизводит эту норму с одним единственным отступлением. В ней отсутствует указание на «всякое» заинтересованное лицо. Думается, что речь идет не о сужении круга заинтересованных лиц, а о простом редакционном уточнении, поскольку слово «всякое» представляется излишним в сочетании со словом «заинтересованное». В этом убеждает содержание и п.2 ст.4, ст.36, 40, 47, 48 проекта ГПК.
      В соответствии с п.4 ст.40 проекта ГПК сторонами в гражданском процессе могут быть муниципальные образования. Это положение восполняет пробел в гражданском процессуальном праве. Сегодня в действующем ГПК нет нормы, допускающей участие муниципального образования в гражданском процессе, поскольку такого субъекта не найти в перечне лиц, участвующих в деле (ст.29 ГПК РСФСР), не может применяться к ним и ст.42 ГПК.
      Однако их вступление в процесс (привлечение к делу), а в особенности ведение процесса представляется совсем не таким простым решением, как это имеет место в отношении обычных юридических лиц.
      Если говорить о делах, прямо затрагивающих права и интересы муниципальных образований, то они могут участвовать в процессе только как стороны, в интересах которых предъявлен иск (начато дело), либо к которым предъявлен иск (против которых начато дело). В интересах муниципальных образований правом предъявления иска пользуются органы местного самоуправления (глава местного самоуправления, отраслевые департаменты местного самоуправления и т.п.), прокурор. Это прямо вытекает из п.2 ст.125 ГК РФ: от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
      В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
      В соответствии со ст.16 Закона Московской области от 27 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» органами местного самоуправления являются: а) представительный орган местного самоуправления – Совет депутатов муниципального образования (далее – Совет); б) исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – администрация муниципального образования (далее – администрация). Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления. Должностными лицами муниципального образования могут быть: а) глава муниципального образования; б) председатель Совета; в) глава администрации; г) иные должностные лица муниципального образования.
      Уставы муниципальных образований могут предусматривать следующие варианты структуры и полномочии органов и должностных лиц местного самоуправления:
      а) если не предусмотрена должность главы муниципального образования, то Советом избирается председатель Совета и назначается глава администрации;
      б) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого Советом из своего состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета, определенные настоящим Законом и уставом муниципального образования, выполняет глава муниципального образования;
      в) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого членами местного сообщества, и согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования входит в состав Совета с правом решающего голоса, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета, определенные настоящим Законом и уставом муниципального образования, выполняет глава муниципального образования;
      г) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого членами местного сообщества, а согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования не входит в Совет, то Советом избирается председатель Совета, а глава администрации не назначается.
      Согласно ст.20 названного закона глава муниципального образования:
      а) возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования;
      б) осуществляет все полномочия муниципального образования, кроме отнесенных федеральными законами и законами Московской области, уставом муниципального образования к компетенции Совета;
      в) в соответствии с уставом муниципального образования руководит деятельностью администрации;
      г) подписывает решения Совета нормативного характера в случаях, предусмотренных настоящим Законом.
      Глава администрации осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочии, установленных уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами, законами Московской области и иными нормативными правовыми актами.
      Председатель Совета:
      а) организует работу Совета;
      б) подписывает решения Совета;
      в) обеспечивает контроль исполнения решений Совета;
      г) осуществляет иные полномочия, определенные уставом муниципального образования.
      Полномочия иных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.
      Согласно ст.7 Устава Люберецкого района Московской области в структуру местного самоуправления Люберецкого района входят:
      – представительный орган – Совет депутатов Люберецкого района;
      – Глава Люберецкого района;
      – исполнительно-распорядительный орган – Администрация Люберецкого района.
      В соответствии со ст.9 Устава Администрация Люберецкого района является юридическим лицом, а в соответствии со ст.17 Глава Люберецкого района является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории района.
      Глава Люберецкого района входит в состав представительного органа района и руководит деятельностью администрации Люберецкого района, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления района, выступает гарантом Устава Люберецкого района.
      Глава Люберецкого района обладает большим объемом полномочий, в том числе он осуществляет права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; принимает решения по представлению Комитета по земельным ресурсам и землеустройству о выборе земельного участка и согласования места размещения строящихся объектов; заключает от имени района договоры и соглашения; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Уставом Люберецкого района.
      Но дела организаций (юридических и иных лиц) в суде ведут их органы, действующие в пределах полномочий, предоставленных им законом, иными нормативными актами или учредительными документами, и их представители. Таким образом косвенное участие и двойное (а то и тройное) представительство – вот какой характер носит участие в процессе муниципальных образований. Иными способами обеспечить их участие в гражданском процессе невозможно.
      В соответствии со ст.54 проекта ГПК дела муниципальных образований в суде ведут уполномоченные в установленном законом порядке руководители органов местного самоуправления. Такими руководителями, как видно из вышесказанного, являются прежде всего глава представительного органа местного самоуправления и глава администрации (исполнительного органа) местного самоуправления. Однако свои полномочия они вправе делегировать в установленном порядке руководителям других органов местного самоуправления. Кроме того, в ряде случаев закон прямо определяет орган, который должен выступать от имени муниципального образования и тем самым определяется и конкретное должностное лицо, которое по проекту ГПК будет вести в суде дело муниципального образования.
      Так, например, муниципальные образования занимают положение ответчика в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов (ст.16 ГК). Однако фигура ответчика по такому делу будет представлена соответствующим финансовым или иным уполномоченным органом (ст.ст.1069-1070 ГК). Взыскание денежных сумм при удовлетворении иска производится за счет местного бюджета, а при отсутствии денежных средств – за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.
      Думается, что данное правило проекта ГПК не может рассматриваться как отмена для муниципальных образований института судебного представительства. Ведение дела соответствующим руководителем возможно как лично так и через соответствующего судебного представителя. В этом убеждает п.3 ст.58 проекта ГПК, устанавливающей возможность выдачи доверенности от имени органа местного самоуправления лицом, уполномоченным на это на это решением органа местного самоуправления. К числу таковых относятся и представительные и исполнительные органы местного самоуправления, а в составе последних – как коллегиальные, так и единоличные, но каждый – в пределах своей компетенции.
      Все сказанное в равной степени относится и к производству в арбитражном суде. Обеспечение доступа к правосудию считается главной задачей совершенствования арбитражного процессуального законодательства^[4].
      Причем доступность судебной защиты принято рассматривать как одно из условий ее эффективности^[5].
      Разработчики проекта АПК РФ ставили перед собой задачу выявить те преграды, которые препятствуют надлежащей судебной защите. При этом ими принимались во внимание стандарты Совета Европы и, в частности, положение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод^[6], о праве каждого на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
      И первым обстоятельством, серьезно осложняющим деятельность арбитражных судов, снижающих доступность и эффективность судебной защиты называется абсолютно ненормированная нагрузка судей, обусловленная стойкой тенденцией к росту количества дел в арбитражных судах и незначительным увеличением численности судей и работников аппарата арбитражных судов^[7].
      В судах общей юрисдикции в 1999 году было рассмотрено около 5 млн. дел^[8]. Арбитражные суды за тот же период времени рассмотрели около 600 тыс. дел, причем по первой инстанции – около 500 тыс. дел так что нагрузка там на одного судью, если учитывать особенности системы арбитражных судов, также оказалась весьма значительной^[9].
      Задачу оптимизации числа судебных дел предполагается решать средствами как «стратегического, так и оперативно-тактического характера». К числу первых относятся расширение возможностей использования различных примиренческих процедур, третейского разбирательства споров, повышение качества юридической помощи и усиление роли профессиональных защитников (аккредитация их при арбитражных судах и назначение судом в качестве судебных представителей для лиц, которые не в состоянии самостоятельно оплатить услуги судебного представителя).
      Во вторую группу можно отнести намечаемые меры, связанные с расширением возможности заключения мирового соглашения на любой стадии процесса, обязывающие судью принять меры к урегулированию спора между сторонами до разбирательства дела в судебном заседании, введение новых способов примирения сторон (возможность урегулирования конфликта между сторонами с помощью посредника); освобождение судей от технических функций (ведение протокола в арбитражном суде) и другие.
      Большое значение придается задаче оптимизации сроков рассмотрения гражданских дел за счет установления упрощенных и сокращенных по времени процедур рассмотрения отдельных дел. В судах общей компетенции эта тенденция наметилась уже достаточно давно и проявилась в многочисленных нормах ГПК, устанавливающих отступления от общих требований процессуальной формы: единоличное рассмотрение дел по первой инстанции, сокращенное по времени разбирательство по делам, из так называемых публичных правоотношений, введение процедуры приказного производства и другие.
      Сегодня перед необходимостью подобных перемен поставлена и система арбитражных судов. Причем введение ускоренной процедуры рассмотрения по так называемым «бесспорным» искам обосновывается несколько необычными аргументами. Так, Т.Андреева пишет о том, что «с точки зрения сторон в процессе суд может разрешить спор правильно или неправильно, проигравшая сторона всегда будет недовольна решением. Но суд должен по крайней мере разрешать спор быстро, внести определенность в положение сторон, и только тогда можно будет говорить об эффективности правосудия» ^[10].
      В этой фразе недвусмысленно читается решительный поворот к формальной истине и ортодоксальной состязательности в гражданском процессе. Она удивительным образом повторяет положения доклада В.Хабшайда на Международном конгрессе по процессуальному праву, проходившему в Генте в 1977 г. Выступая тогда от имени представителей 16 стран он заявил следующее: «Мир в котором мы живем всегда был и будет несовершенным. Поэтому нам никогда не удастся создать такое правосудие, чьи решения всегда соответствовали бы материальной истине. Но то что мы в состоянии сделать, так это гарантировать всякому гражданину, что в суде с ним будут обращаться, уважая его достоинство и по справедливости, и что с обеими сторонами будут обращаться как с юридически равными лицами. У них должны быть равные возможности и равные шансы. В процессе должен господствовать принцип «равенства вооружений» ^[11].
      В этом проявляется и современное, соответствующее действующему АПК РФ понимание проблемы выяснения объективной истины в арбитражном процессе. Не следует, однако, думать, что эта позиция бесспорна и не вызовет возражений. Как справедливо отмечает Д.А.Фурсов, «ни о какой объективной истине как цели арбитражного судопроизводства говорить не приходится. В действующем арбитражном процессуальном законе закреплена конструкция формальной истины, которая с учетом выявленных обстоятельств дела может совпадать с истиной объективной, но может и различаться. По признаку формальной истины законным и обоснованным признается не тот судебный акт, который соответствует действительным обстоятельствам дела, а тот судебный акт, который соответствует материалам дела, собираемым исключительно по инициативе лиц, участвующих в деле» ^[12].
      Отсюда, например, наличие нескольких противоположных по юридической квалификации отношений сторон судебных актов не противоречит закону: в одном деле суд, исходя из представленных доказательств, признал договор заключенным, в другом – недействительным, в третьем – незаключенным^[13].
      Для принятия судом противоположного решения в другом деле совершенно не требуется, чтобы было отменено предыдущее решение, где дана иная юридическая квалификация сделки^[14].
      Такие ситуации будут явлением тем более частым, чем более последовательно в процессуальном законе и практике его применения будут реализованы начала состязательности и формальной истины. Авторитет правосудия и уровень законности в этом случае будут страдать не меньше, чем от чрезмерной активности суда и засилья надзорных инстанций, произвольно вмешивающихся в процесс отправления правосудия по гражданским делам^[15]. Исторический опыт свидетельствует о том, что гражданское судопроизводство развивалось под постоянным воздействием двух этих полярных сил. Проблема заключается в обеспечении необходимого баланса между ними.
      С позиций задачи сокращения сроков рассмотрения дел особая роль отводится примирительным процедурам, обязанность принятия мер по которым возлагается на судью. Для арбитражных судов развитие примирительных процедур особенно актуально, поскольку это позволяет избежать разрыва партнерских отношений в бизнесе, способствует стабильности экономических отношений.
      В настоящее время, однако, отсутствуют процедуры рассмотрения конфликтов, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, ненадлежащем осуществлении полномочий местного самоуправления, перераспределения объектов публичной собственности, закрепления доли федеральных налогов и использования предоставленных средств в виде субвенций, дотаций и субсидий и др.
      В литературе высказывается прагматичная, хотя и не бесспорная мысль о необходимости установления пределов применения судебной формы защиты в делах с участием муниципальных образований. Мысль эта основана на понимании ограниченности полномочии суда в деле принятия справедливого решения. Развивая взгляд на право как на минимум морали, мы неизбежно должны признать в судебном решении реализацию минимума справедливости. С этой точки зрения перенесение спора муниципального образования в административную сферу, в том числе путем учреждения особой административной инстанции, составленной из представителей заинтересованных сторон, не лишено привлекательности^[16]. Вместе с тем, известна и другая точка зрения, восходящая истоками к античной Греции, в соответствии с которой «законное» и «справедливое» одно и то же (Сократ). Понятие справедливости, – писал Аристотель, – связано с представлением о государстве, так как право, служащее мерилом справедливости, является регулирующей нормой политического общения»^[17]. И в средние века в Европе «право продолжало пониматься не столько как команда властей, сколько как совершенный нравственный образ жизни»^[18].
      Обязательным признаком доступности всегда считалась децентрализация судебных инстанций. Во всяком случае именно так этот признак трактовался применительно к особенностям советской системы кассационного судопроизводства^[19]. Данное обстоятельство, само по себе не может иметь решающего значения для обеспечения доступности судебной защиты в том виде, как мы ее понимаем. Необходимо помнить о том, что кроме географической удаленности и числа проверяющих судебных инстанций важную роль играет соблюдение при этом принципов правосудия, лежащих в основе работы этих инстанций.
      В этой связи представляются не убедительными аргументы, приводимые авторами проекта АПК в пользу сохранения сложившейся в системе арбитражных судов организации апелляционного производства. «Практика показала, – утверждает Т.Андреева, – что нахождение апелляционной инстанции в том же суде облегчает доступ к правосудию (не надо пересылать дело для проверки в другой суд, сокращаются транспортные, почтовые расходы и т. п.), ибо такая апелляция приближена к участникам процесса»^[20]. Эти слова не могут быть аргументом, так как подрывается важней принцип правосудия «никто не может быть судьей в собственном деле». В системе судов общей юрисдикции это, по крайней мере, всегда хорошо понимали. Решения областного суда никогда не будут пересматривать ни Президиум, ни тем более коллегия по гражданским делам. Оставляя этот институт в неизменном виде законодатель рискует опять низвести арбитражный суд к уровню государственного арбитража^[21].
      Таким образом, по нашему мнению, главным направлением увеличения доступности и повышения эффективности судебной защиты сегодня должен быть не снос процедурных барьеров и удешевление производства, а установление продуманной сепараторной системы, обеспечивающей доступ к суду дел, действительно нуждающихся в правосудии. При одновременном удорожании судебной процедуры и расширении льгот на стадии возбуждения дела.