Эффективное функционирование судебной ветви государственной власти зависит от успешной реализации целого комплекса экономических, организационных и законодательных мер. Основные пути их реализации намечаются в проектах программ, разрабатываемых Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ с учетом мнений и предложений, высказываемых на страницах юридической литературы, в ходе дискуссий на научно-практических конференциях, и съездах судей РФ. Многие предложения касаются, в частности, вопросов доступности и эффективности судебной защиты гражданских прав и политических свобод, необходимости изменения судебной системы России, принятия новых процессуальных кодексов и т.п.

      1. К вопросу о совершенствовании судебной системы

      В течение последних десяти лет российская судебная система подверглась серьезным изменениям. Появились Конституционный Суд РФ и арбитражные суды, субъектам Российской Федерации было представлено право создавать уставные и мировые суды. Было принято законодательство о военных судах, четко определившее их компетенцию и организационную структуру^[1]. Из штата районных судов общей юрисдикции вывели судебных исполнителей, передав исполнение судебных актов Службе судебных приставов, включенной в систему органов министерства юстиции^[2]. Перечисленные организационные мероприятия по совершенствованию судебной системы несомненно сыграли положительную роль в повышении доступности и эффективности судебной защиты.
      В ходе дискуссий о реформе судебной системы было высказано много предложений о создании в Российской Федерации разветвленной системы специализированных судов. Предлагалось, например, создать административные^[3], земельные^[4], трудовые^[5], патентные^[6], и некоторые другие специализированные суды (налоговые, ювенальные и т.п.). Определенные основания для таких предложений дает ст.26 Федерального Конституционного закона РФ от 23 октября 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» ^[7]. Кроме того, некоторые авторы в поддержку своих предложений ссылаются на опыт других государств (Германии, Франции, США, Канады), создавших развернутую систему специализированных судов. Не отрицая, в принципе, саму идею о создании специализированных судов в Российской Федерации, хотелось все-таки отметить следующее.
      Во-первых, практическая реализация идеи об организации в России специализированных судов является отчасти уже свершившимся фактом. Доказательством этому являются арбитражные суды, рассматривающие споры из гражданских и административных правоотношений, возникающих в сфере предпринимательства, военные суды, компетенция которых существенно расширена в части гражданского судопроизводства, а также мировые суды, создаваемые в настоящее время субъектами Российской Федерации, «специализация» которых заключается в рассмотрении сравнительно несложных гражданских, административных и уголовных дел.
      Во-вторых, сторонники создания специализированных судов не всегда учитывают то, что практическая реализация их предложений потребует от государства огромных материальных и финансовых затрат, которые российская экономика в настоящее время позволить себе просто не может. Даже суды общей юрисдикции, рассмотревшие в 2000 г. рекордное число гражданских дел (свыше 5,1 млн.)^[8], и те не получают достаточных материальных средств и кадрового пополнения^[9]. Тем не менее, Верховный Суд РФ выступил с инициативой создания четырехзвенной системы административных судов, на финансирование которых потребуются не только миллиарды рублей, но и выделение помещений площадью многие десятки тысяч квадратных метров^[10]. В связи со сказанным возникает вопрос, разумно ли при таком тяжелом экономическом положении государства распылять выделяемые им деньги на создание и финансирование новых судебных систем и не лучше ли эти средства направить на укрепление существующей судебной системы?
      В-третьих, создание любого специализированного суда потребует сотен, а то и тысяч судей, которые должны хорошо разбираться в сути тех материально-правовых споров, которые будут предметом судебного разбирательства (иначе сама идея специализации теряет всякий смысл). И опять встает вопрос: где взять такое количество специалистов, которые должны быть не только хорошо подготовлены по предмету своей профессиональной деятельности, но и отвечать определенным деловым, этическим и другим требованиям, предъявляемым к судьям?
      И, наконец, в-четвертых. И это, пожалуй, главное. Создание множества специализированных судов породит реальную опасность возникновения между ними споров о подведомственности и, возможно, о подсудности. Судебная система окажется излишне раздробленной, что, как правильно отмечает заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.М.Жуйков, «крайне опасно и, без преувеличения, угрожает государственности в целом, поскольку создает условия, способствующие неисполнению федерального законодательства в субъектах РФ»^[11]. Поэтому к созданию специализированных судов как одному из способов совершенствования судебной системы необходимо подходить очень осторожно и осмотрительно. Ставить вопрос о создании того или иного специализированного суда можно только тогда, когда для этого есть соответствующие экономические и правовые предпосылки. Об экономических предпосылках (наличие денег, помещений и т.п.) было уже сказано. К правовым предпосылкам создания специализированных судов относятся нормы материального права и предназначенные для их «обслуживания» нормы процессуального права. Весьма желательно при этом и наличие практики применения этих материальных и процессуальных норм действующими судами.
      Материально-правовые нормы могут относиться как к одной отрасли права, так и входить в состав нескольких близких по своему содержанию отраслей. Желательно, чтобы материальные отрасли права были еще и кодифицированы. Примерами таких отраслей права в настоящее время могут быть гражданское, семейное, трудовое право, регулирующие присущими им методами правового регулирования имущественные и личные неимущественные отношения, складывающиеся между равными субъектами. С учетом специфики названных материальных правоотношений и для того, чтобы споры из них можно было рассматривать в суде общей юрисдикции, сконструированы нормы гражданского процессуального права, большая часть которых сосредоточена в ГПК РФ (в дальнейшем – «ГПК»). Поэтому второй обязательной предпосылкой, необходимой для создания специализированных судов, должно быть наличие кодифицированного процессуального акта, в котором должны быть отражены процессуальные особенности рассмотрения дел из тех материальных правоотношений, которые передаются на рассмотрение суда. Впрочем, процессуальный кодекс можно разрабатывать и принимать одновременно с законом о соответствующем специализированном суде. Попытка же создать специализированный суд путем принятия закона о специализированном суде, при отсутствии должным образом систематизированных материальных и процессуальных норм, сразу же поставит перед законодателем множество вопросов, безошибочное решение которых будет весьма проблематично – это, например, вопросы об оптимальной системе вновь создаваемых судов, задачах и целях, которые они должны решать, компетенции, подсудности, порядке проверки законности и обоснованности судебных актов и др. И, наконец, созданию специализированных судов должна предшествовать более или менее длительная практика рассмотрения дел по той группе материальных правоотношений, которые с соблюдением норм процессуального кодекса рассматривались судами общей юрисдикции в порядке определенного вида судопроизводства^[12]. Названные выше предпосылки в полной мере проявились при создании в начале 90-х годов системы арбитражных судов. Так, большинство споров, рассматриваемых ранее органами государственного и ведомственного арбитража, носило гражданско-правовой характер и регулировалось нормами кодифицированных нормативных актов (Основами гражданского законодательства СССР и союзных республик, и гражданскими кодексами союзных республик, а несколько позже – частями 1 и 2 ГК РФ). Были и нормы процессуального права, сосредоточенные в Правилах рассмотрения хозяйственных споров органами Госарбитража. Существовала многолетняя богатая практика рассмотрения хозяйственных споров, разрешаемых на основе норм материального и процессуального права. По этим причинам создание и построение системы арбитражных судов в 1991-1992 гг. прошло сравнительно легко и безболезненно. Однако несмотря на наличие приведенных предпосылок созданная первоначально система арбитражных судов и Арбитражный процессуальный кодекс РФ не смогли в полной мере удовлетворить потребности практики, в связи с чем уже в 1995 г. вновь потребовалась определенная перестройка системы этих судов и правил судопроизводства в них. Представляется, что успеху повторной реформы арбитражного судоустройства и судопроизводства способствовало и то, что Государственная Дума 5 апреля 1995 г. одним пакетом приняла сразу два основополагающих закона: ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», определивший систему, структуру и полномочия арбитражных судов, и Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Такой опыт законодательной работы по созданию специализированных судов, когда одновременно принимаются два взаимосвязанных и согласованных друг с другом закона (о специализированных судах и процессуальный кодекс) можно рассматривать как идеальный. Такой подход дает возможность законодателю в законе о создании специализированных судов установить их систему, структуру и полномочия каждого звена данной судебной системы, а в процессуальном законе (кодексе) урегулировать традиционные для нормативного акта такого уровня вопросы: об участниках процесса, подведомственности, подсудности, судебных расходах, сроках, доказательствах, стадиях, порядке пересмотра судебных актов и др.
      Изложенные соображения по поводу законодательных и организационных мер по созданию системы арбитражных судов почему-то проигнорированы Верховным Судом РФ, внёсшим в 2000 г. в Государственную Думу проект закона «Об административных судах в РФ». Полагаем, что принятие и практическая реализация этого закона в настоящее время не имеет под собой никаких оснований. Ни экономических, ни юридических. Уже тот факт, что для административных судов всех уровней потребуются сотни судей, десятки тысяч квадратных метров помещений, сотни миллионов рублей и других материальных средств^[13], которых у государства сейчас нет, доказывает отсутствие экономических предпосылок. Отсутствие юридических предпосылок можно обосновать тем, что нормы (материальные) административного права, которые должны быть решающим критерием при определении круга дел, подведомственных административным судам, весьма разнородны, разобщены и некодифицированы. Исключением является Кодекс об административных правонарушениях, но и он регулирует сравнительно узкую группу общественных отношений, связанных только с административной ответственностью. Отсутствует также административно-процессуальный кодекс, принятие которого в ближайшее время весьма проблематично из-за серьезных разногласий в теории административного права по поводу предмета, метода и системы этой отрасли права, круга общественных отношений, которые должны регулироваться нормами административно-процессуального права и т.д.^[14] Поэтому предложенный Верховным Судом РФ проект закона об административных судах как не учитывающий наличие серьезных экономических и правовых проблем, в настоящее время не может быть принят. Кроме того, он нуждается в серьезной доработке по существу. Не случайно, кстати, и то, что в печати уже появились критические замечания по этому проекту^[15].
      Итак, из всего сказанного можно сделать вывод о том, что ввиду отсутствия необходимых правовых и экономических предпосылок для создания разветвленной системы специализированных судов, проблема доступности судебной защиты и повышения ее эффективности, должна решаться путем: а) специализации судей ныне действующих судов (общих, арбитражных, военных) и б) дальнейшего совершенствования гражданского процессуального законодательства, в частности путем совершенствования видов гражданского судопроизводства.

      2. О совершенствовании гражданского процессуального законодательства

      В современной российской юридической литературе высказано немало предложений, направленных на внесение в гражданское процессуальное законодательство изменений и дополнений с целью повысить эффективность и доступность судебной защиты. Предлагается, например, снизить ставки государственной пошлины с учетом материального положения истца (заявителя) ^[16]; ввести согласительные процедуры для урегулирования спора до судебного разбирательства^[17]; урегулировать в ГПК процедуры рассмотрения новых категорий гражданского дел (об эмансипации, принудительной госпитализации душевнобольных)^[18]; расширить подведомственность гражданских дел; предусмотреть обязательное предоставление бесплатной юридической помощи; привести в соответствии с нормами материального права отдельные процессуальные нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений^[19] и многое другое.
      Некоторые ранее высказанные предложения относительно совершенствования судебной деятельности по гражданским делам в плане повышения ее эффективности и доступности уже получили свое практическое воплощение. Включение в ГПК глав о судебном приказе и заочном решении, об апелляционном производстве по пересмотру решений и определений мировых судей; изменение целой группы норм ГПК по вопросам подсудности, доказывания, производства в судах кассационной и надзорной инстанции и др. – вот далеко не полный перечень законодательных новелл, направленных на повышение эффективности судебной деятельности по гражданским делам. Однако по справедливому замечанию некоторых процессуалистов, вносимые в ГПК изменения, в полной мере проблем совершенствования гражданского процессуального законодательства не решают, а некоторые изменения и дополнения носят даже ошибочный характер, так как не всегда согласуются с другими положениями ГПК^[20].
      Решить проблемы эффективности и доступности правосудия по гражданским делам призван проект нового ГПК РФ. Полагаем, что данный проект должен основываться на принципиально новой концепции, которая сохраняя оправдавшие себя идеи законности, состязательности и диспозитивности, должна в то же время исходить из того, что новый кодекс должен особенно четко регулировать баланс между частными и публичными интересами^[21]. Частный интерес при этом должен получить некоторые преимущества на судебную защиту. В связи с этим необходимо устранить любые препятствия, затрудняющие свободный и легкий доступ в суд всякому, кто нуждается в судебной защите. Так, частный интерес должен учитываться при определении суммы судебных расходов, при решении вопросов подведомственности и подсудности, при совершенствовании диспозитивных и состязательных действий, при обосновании и исполнении судебных актов.
      Меры по улучшению доступа в суд и повышения эффективности правосудия по гражданским делам нельзя сводить только к принятию нового пусть даже более совершенного ГПК РФ. Как известно эффективность даже хороших законов может быть сведена на нет их плохим применением на практике. Поэтому должны быть приняты меры по кардинальному улучшению организации судебной работы. Они должны касаться улучшения приема граждан в судах, ликвидации в них волокиты при рассмотрении гражданских дел, искоренению разного рода процессуальных упрощенчеств, допускаемых судьями, привлечением кадров судей, способных по своим деловым и нравственным качествам осуществлять правосудие надлежащим образом и т.д.^[22]
      Разумеется в новом ГПК РФ должны быть сохранены и оправдавшие себя на практике положения о защите публичного интереса. Необходимо, например, сохранить право прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления на возбуждение в суде гражданских дел, в случаях, если этого требуют интересы граждан, общества или государства. Однако при этом следует уточнить и указать в ГПК РФ случаи, при наличии которых органы государственного управления могли бы возбудить дела в защиту прав и интересов других (частных) лиц. Целесообразно расширить и права суда по осуществлению контроля за законностью публично-правовых действий и решений государственных органов и их должностных лиц, совершаемых ими в отношении граждан. В связи с тем, что нормы ныне действующего ГПК крайне нечетко регулируют порядок рассмотрения дел из административно-правовых отношений, нормы нового ГПК РФ должны быть сформулированы так, чтобы стать понятными как лицам, желающим обратиться в суд за защитой, так и самим судьям.

      3. О совершенствовании видов гражданского судопроизводства

      Поставленная в повестку дня проблема создания специализированных судов заставляет по новому взглянуть на существующие виды гражданского судопроизводства и, в частности, на то, отвечает ли их правовое регулирование потребностям практики. Проблема видов судопроизводства, будучи частью общей проблемы совершенствования гражданского процессуального законодательства, выделяется нами потому, что в теории гражданского процесса ей уделяется явно недостаточное внимание, хотя решение данный проблемы во многом будет способствовать улучшению качества правосудия по гражданским делам.
      Недостаточное внимание видам судопроизводства видно хотя бы из того, что даже в учебной литературе по гражданскому процессу не все авторы признают наличие видов судопроизводства^[23], а те, которые их признают, не всегда раскрывают понятие вида судопроизводства^[24]. По разному называется и количественный состав видов судопроизводства^[25]. Открытыми остаются вопросы и о том, насколько эффективно существующие виды судопроизводства защищают материальные права и интересы граждан и организаций, а также какие изменения должны быть внесены в гражданско-процессуальное правовое регулирование видов судопроизводства. Не претендуя на дачу исчерпывающих ответов по названным вопросам, отметим, что вид гражданского судопроизводства – это предопределяемый предметом судебного разбирательства и предусмотренный гражданским процессуальным кодексом особый процессуальный порядок рассмотрения определенных категорий гражданских дел, осуществляемый судом первой инстанции, в целях оптимальной защиты материальных прав и интересов юридически заинтересованных лиц, обратившихся в суд.
      Итак, все виды гражданского судопроизводства характеризуются тем, что они:
      1) предопределены особой группой материальных правоотношений, являющихся предметом судебного разбирательства;
      2) состоят из совокупности гражданско-процессуальных норм, специально приспособленных для рассмотрения соответствующих категорий гражданских дел;
      3) указаны в разделе (главе) действующего гражданского процессуального кодекса;
      4) представляют собой особую процессуальную форму рассмотрения и разрешения гражданских дел;
      5) осуществляются судом первой инстанции;
      6) преследуют цель обеспечить наилучшим образом судебную защиту материальных прав и интересов, которые выступают в качестве предмета судебного разбирательства.
      Основным фактором, влияющим на возникновение вида гражданского судопроизводства (кроме особого) является характер спорного материального правоотношения, которое передается юридически заинтересованным лицом на рассмотрение суда. (Особое производство предопределяется требованием об установлении материально-правового юридического факта, причем данный факт не должен быть связан с разрешением спора о праве). Кроме того, на формирование вида судопроизводства влияют принципы гражданского процессуального права, избираемый законодателем метод гражданско-процессуального правового регулирования, приемы законодательной техники, а также соображения политического и экономического характера и некоторые другие обстоятельства. Поэтому несмотря на то, что любой вид гражданского судопроизводства представляет собой определенную дифференциацию процессуальной формы, он, как правило, подчиняется действию большинства принципов гражданского процессуального права, заимствует его основные институты, а также процессуальные права и обязанности субъектов гражданских процессуальных правоотношений. Присущие же конкретному виду судопроизводства особенности способствуют более правильному, быстрому и справедливому разрешению тех категорий гражданских дел, которые имеют сходный предмет судебного разбирательства.
      Как показывает практика законодательных работ последних лет, стратегия законодателя по повышению доступности и эффективности правосудия сводилась не столько к совершенствованию гражданского процессуального законодательства, сколько к изменению судебной системы РФ при одновременном расширении подведомственности гражданских дел судам общей юрисдикции. Последнее обстоятельство явилось главной причиной перегрузки судов, породило волокиту по гражданским делам, затруднило гражданам и организациям доступ к правосудию.
      Для исправления сложившегося положения необходимо изменить тактику законодательных работ. Основное внимание отныне должно быть уделено не дорогостоящим и сложным организационным мероприятиям вроде создания системы административных судов, а совершенствованию гражданского процессуального законодательства, в частности, видов гражданского судопроизводства. В сочетании с небольшим увеличением штатной численности судей и проведению мероприятий по их специализации, предлагаемые меры будут способствовать более быстрой и эффективной защите нарушенных или оспоренных прав и интересов граждан и организаций.
      Основным видом гражданского судопроизводства было и остается исковое производство. Правовая природа этого вида судопроизводства предопределяется особенностями гражданских, семейных, трудовых и других материальных правоотношений, характеризующихся равенством субъектов. Любой участник этих правоотношений, считающий поведение другого участника неправомерным, может обратиться в суд и потребовать защиты своих прав или интересов. Средством возбуждения гражданского дела является иск. Исковая форма защиты права характеризуется равенством спорящих сторон, действием принципов состязательности и диспозитивности. Ныне действующее гражданско-процессуальное законодательство об исковом производстве дает основания поддержать некоторые предложения по его совершенствованию.
      Необходимо ввести согласительные процедуры в целях разгрузки судов от дел, которые могут быть разрешены без проведения сложной и дорогостоящей судебной процедуры^[26]. В связи с рыночными преобразованиями в экономике возникла необходимость в рассмотрении, так называемых косвенных и групповых исков^[27]. Так как действующий ГПК нечетко регулирует процедуру рассмотрения исков в защиту прав неопределенного круга лиц, данная проблема также должна быть решена в новом ГПК РФ^[28]. Целесообразно дифференцировать ставки государственных пошлин в зависимости от материального положения истца (В.Ярков) и ввести в новый ГПК норму о так называемой «социальной юридической помощи» для несостоятельных граждан, нуждающихся в судебной защите. Требуют уточнения нормы о формах участия прокурора^[29], государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц. Нуждается в совершенствовании институт заочного решения, так как ныне действующий содержит много неточностей и противоречий.
      Производство по делам, возникающим из административно-правовых (точнее – публично-правовых) отношений также требует серьезной доработки в новом ГПК РФ.
      Правовая природа названного вида судопроизводства предопределяется особенностями конституционных и административных правоотношений, выступающих в качестве предмета судебного разбирательства. Названные правоотношения характеризуются тем, что они возникают, как правило, между гражданином, с одной стороны, и административным (государственным) органом, с другой стороны. Данные правоотношения носят характер власти и подчинения, так как административный орган или его должностное лицо, употребляют власть в отношении гражданина путем совершения каких-либо действий или принятия решений, с которыми гражданин может быть не согласен. Поэтому, последнему представляется право обжаловать в суд решения или действия административного органа (должностного лица). Особенность производства по делам из административно-правовых отношений состоит в том, что суд призван не только разрешать спор между гражданином и административным органом (должностным лицом), но и осуществлять при этом контроль за законностью действий административного органа. Данный вид судопроизводства установлен прежде всего в интересах гражданина, что предопределяет наличие множества процессуальных особенностей. Так, дело возбуждается жалобой гражданина или заявлением группы граждан или общественных организаций (по спорам, касающимся избирательного права). Гражданин освобожден, как правило, от уплаты государственной пошлины; дела должны рассматриваться в сокращенные сроки; подсудность дел установлена по месту жительства гражданина; обязанность доказывания лежит на административном органе и т.д.
      Вместе с тем, следует отметить несовершенство и определенную несогласованность ряда норм действующего ГПК. Необходимо уточнить категории дел из публично-правовых отношений, относимых к подведомственности суда общей юрисдикции; по каждой категории дел указать в ГПК предмет доказывания; всех заявителей по делам, относящимся к рассматриваемому виду судопроизводства, освобождать от уплаты государственной пошлины; сохранить правило о сокращенных сроках судебного разбирательства дел из публично-правовых отношений, указав конкретные сроки рассмотрения каждой категории гражданских дел; предусмотреть немедленное исполнение решений суда, предоставив спорящим лицам право на кассационное обжалование всех решений суда первой инстанции.
      Особое судопроизводство в действующем процессуальном законодательстве урегулировано достаточно четко и полно. Можно лишь поддержать предложение рабочей группы проекта нового ГПК РФ о дополнении этого вида судопроизводства тремя категориями дел: о признании несовершеннолетнего гражданина эмансипированным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о восстановлении утраченного судебного или исполнительного производства.
      Введение в ГПК РСФСР главы о судебном приказе дает основание согласиться с мнением проф. И.М.Зайцева о том, что в гражданском процессе появился новый вид гражданского судопроизводства – приказное производство^[30]. Правовая природа также этого вида производства предопределена особенностями тех материальных правоотношений, которые передаются на рассмотрение суда. Исчерпывающий их перечень дается в действующем ГПК. Для данных правоотношений характерно то, что они носят практически бесспорный характер, направлены на взыскание денежных сумм или движимого имущества и подтверждаются документами, не вызывающими сомнений в своей подлинности и достоверности.
      Бесспорность материально-правовых отношений, являющихся предметом приказного производства, означает, что должник явно не оспаривает требований кредитора – заявителя, либо молчит, никак не выражая своего отношения к этому требованию, однако ничего не делает для возврата денег или имущества. Поэтому вмешательство суда в такое материальное правоотношение преследует лишь одну цель: устранить неопределенность во взаимоотношениях сторон путем подтверждения правоты заявителя выдачей ему судебного приказа.
      Существующий сейчас порядок выдачи судебного приказа представляется достаточно сложным и длительным, что не в полной мере соответствует принципу процессуальной экономии. В связи с этим заслуживает поддержки содержащиеся в проекте ГПК РФ положения: расширить перечень требований, по которым можно выдавать судебный приказ и ускорить рассмотрение дел о выдаче приказа (например выдавать приказ в трехдневный срок со дня поступления заявления в суд).
      Подводя итог всему сказанному, следует сделать следующие выводы.
      1) Доступность и эффективность судебной защиты в настоящее время нужно повышать не за счет создания новых специализированных судов, а за счет расширения компетенции и совершенствования системы несудебных юрисдикционных органов (третейских судов, нотариата, органов по рассмотрению трудовых споров, административных органов).
      2) Повышению доступности и эффективности судебной защиты может способствовать принятие нового ГПК РФ, в котором должно быть предусмотрено четыре вида гражданского судопроизводства (исковое, административное, особое и приказное); усовершенствованы отдельные процессуальные институты (доказательств, судебных расходов, представительства, подведомственности и др.), а также стадии гражданского процесса.
      3) Должна быть сохранена и улучшена сложившаяся практика специализации судей по рассмотрению определенных категорий гражданских дел, улучшена организационная работа, связанная с подбором кадров судей и обеспечением судов оргтехникой, улучшением приема граждан и т.п.