Цели судопроизводства и доступ к правосудию. Как понимать доступ к правосудию? В последнее время все чаще и чаще поднимается вопрос о необходимости обеспечить решение данного вопроса. Иногда доступ к правосудию понимают как проблему сугубо материального характера, связанную с высокой стоимостью правосудия для малоимущих лиц, а также с соблюдением сроков судебных разбирательств. На наш взгляд, доступ к правосудию является многоаспектной проблемой, включающей в себя множество элементов. Доступ к правосудию правомерно рассматривать как принцип процессуальных отраслей права^[1] и начало, которое пронизывает всю нормативную ткань законодательства о судоустройстве и судопроизводстве. В этом плане доступ к правосудию имеет как юридическое содержание, так и соприкасается с вопросами организации правосудия и функционирования в целом всей «юридической инфраструктуры» общества.
      Влияет ли определение целей правосудия на доступ к правосудию? Полагаем, что влияет, и самым непосредственным образом. Только отталкиваясь от целей правосудия, мы можем определить всю цепочку юридических фактов и фактических составов, определяющих динамику развития судебного процесса и мотивацию совершения тех либо иных процессуальных действий. При определении целей правосудия исторически сложились два подхода. Первый заключается в том, что правосудие является услугой, оказываемой за плату от имени государства всем способным заплатить за нее. Второй отражает наличие заинтересованности общества и государства в единообразном применении права, наличии обязанности государства обеспечить функционирующий механизм правосудия, к которому могли бы прибегнуть все заинтересованные лица.
      Для нашей страны на уровне правового регулирования можно выделить оба этих подхода. В период конца 80-х – начала 90-х годов ХХ века в процессе отрицания старой патерналистской системы построения советского государства было сметено многое. Однако при этом были допущены, как нам представляется, излишние крайности, в том числе и при формулировании отношения к целям правосудия. В частности, в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной Верховным Советом Российской Федерации в 1991 году, гражданский процесс рассматривался в качестве услуги, оказываемой государством сторонам^[2]. При таком подходе проблемы доступа к правосудию просто не существует, поскольку суды рассматриваются как система услуг по разрешению споров для платежеспособных потребителей. Такой подход представляется не просто спорным, он ошибочен по своей сути. Цели правосудия должны отражать социальное предназначение судебной системы по защите прав и сохранению правопорядка, обеспечению стабильности и прочности отношений гражданского и публично-правового оборота. Именно таким образом они были сформулированы в процессуальном законодательстве, которое не восприняло ошибочный подход Концепции судебной реформы в Российской Федерации, например, в ст.2 АПК, ст.2 ГПК (в редакции Федерального закона от 07.08.2000 г.). Поэтому вызывает недоумение, что такое сомнительное положение до сих пор сохраняется в данном документе, который, очевидно, имеет определенное юридическое значение^[3]. На наш взгляд, необходимо целостное и увязанное определение целей и содержания реформирования системы гражданской юрисдикции, в том числе и путем подготовки новой Концепции реформирования всей сферы гражданской юрисдикции, однако обоснование данного тезиса не входит в предмет настоящей статьи.
      Таким образом, формулирование целей судопроизводства не оставляет сомнений в их понимании как необходимости обеспечить защиту прав физических и юридических лиц^[4], в связи с чем возникает целый комплекс самых различных вопросов доступа к правосудию, требующих решения. Только отталкиваясь от целей правосудия, мы можем решить все важнейшие теоретико-прикладные вопросы совершенствования и развития правосудия по гражданским делам.
      Основные факторы, определяющие доступ к правосудию, заключаются в следующем. Перечислим их достаточно конспективно, поскольку они известны и освещались в основном в литературе: это продолжительность судебных процессов, удорожание всей «юридической инфраструктуры», включая сферу представительства, изменение экономических условий деятельности органов адвокатуры и нотариата, усложнение организации судебной системы и правил судебного процесса, неразвитость общественных институтов, обеспечивающих юридическую защиту различных групп населения, и т.д.
      Кроме того, имеет место и недооценка и недопонимание в обществе, в науке, среди судей, других юристов и лиц, принимающих решения, важности и значения данной проблемы для защиты прав человека, становления независимой и эффективной судебной власти^[5]. До сих пор не приняты специальные правовые акты по этой проблеме.
      Только в документах рекомендательного характера последних лет ставится вопрос о необходимости решения данной проблемы^[6]. Главная причина такого внимания со стороны властей – вступление Российской Федерации в Совет Европы, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека и вытекающие из этого обязательства нашей страны по обеспечению определенных стандартов доступа к правосудию.
      Основные пути решения проблем доступа к правосудию. Проблема доступности правосудия и юридической помощи нуждается в научном осмыслении с целью выработки единой концепции, учитывающей сложившиеся социально-экономические и политические реалии, а также в конкретных вариантах нормотворческого решения. Исходные посылки работы над проблемами доступности правосудия и правовой помощи, а также общие аналитические подходы заключаются в основном в следующем: во-первых, мы должны исходить из целей правосудия, определяя условия его доступности. Во-вторых, вопрос о доступе к правосудию не является чисто юридической проблемой, а должен решаться в контексте социальной политики, направленной на снижение количества льгот. Процессуальные льготы должны предоставляться только по критерию нуждаемости, а не на основе профессиональной принадлежности лица, категории дела, а также по усмотрению судьи. В-третьих, необходимо определить компетенцию по правовому регулированию вопросов доступности правосудия и юридической помощи как одновременно относящихся к сфере ведения Российской Федерации и ее субъектов.
      В-четвертых, в современных условиях является важным экономически обосновать предлагаемую модель обеспечения доступности правосудия и юридической помощи, без чего говорить о ее реализации вряд ли будет возможно. Любой проект должен быть рассчитан с точки зрения экономической целесообразности разных моделей доступа к правосудию.
      Выделим наиболее значимые, на наш взгляд, направления обеспечения доступа к правосудию, которые используются либо могут использоваться для решения этой задачи.
      Поиск инвестиций. Любая реформа требует инвестиций, посредством которых возможно решение поставленных задач. Прямые инвестиции в судебную сферу ограничены ввиду невозможности исчерпывающим образом профинансировать все потребности государственной системы гражданской юрисдикции по увеличению штатов, развитию материально-технической базы и т.д.
      Поэтому необходимо использовать «косвенные инвестиции» в судебную систему, которые дают эффект за счет рационализации и оптимизации судебных процедур, изменения правил подведомственности, развития несудебных форм разрешения споров. Такого рода нововведения не требуют прямого финансирования из бюджета, а наоборот, позволяют сэкономить средства и направить их на решение самых значимых задач. Так, развитие альтернативных форм разрешения споров (прежде всего речь идет о третейских судах) позволяет возложить полностью все расходы по разрешению спора на сами стороны. Институт нотариата в странах континентального права способствует бесспорности юридических отношений участников гражданского оборота, возлагая также на них самих соответствующие расходы.
      В дальнейшем в плане введения упрощенных процедур необходимо совершенствовать арбитражный процесс, поскольку арбитражные суды в основном работают с письменными документами, носящими нередко бесспорный характер в силу их квалифицированной формы. Поэтому относительная бесспорность того либо иного письменного доказательства уже является (например, в приказном производстве) и должна быть в будущем одним из критериев дифференциации правосудия^[7].
      Другим важным направлением совершенствования процессуальных средств защиты и «косвенного инвестирования» является поиск путей судебной защиты больших групп граждан и организаций, права которых нарушены одним и тем же лицом. В современном обществе возникает множество ситуаций, в которых действиями одного лица, например, в сфере производства товаров, оказания услуг, охраны окружающей природной среды, могут быть нарушены права неопределенного круга лиц. Традиционная модель гражданского и арбитражного процесса рассчитана на разрешение споров между двумя лицами и не предусматривает специальных процедур, позволяющих учесть права всех лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации. Поэтому здесь возможны как совершенствование порядка рассмотрения исков о защите неопределенного круга лиц, так и развитие в целом системы групповых исков^[8]. Значимым станет также развитие косвенного иска, позволяющего защищать участникам юридических лиц свои имущественные права, нарушаемые их управляющими.
      Обеспечение граждан квалифицированной юридической помощью. В современный и достаточно обозримый период в будущем проблема доступа к правосудию упирается прежде всего в поиск ресурсов для обеспечения профессионального представительства для всех нуждающихся граждан, что возможно в самых разных вариантах и моделях. Наиболее реальным является создание так называемой муниципальной адвокатуры, обеспечивающей представительство адвокатами, получающими оплату за счет бюджета; поощрение представительства малоимущих граждан со стороны общественных и профессиональных объединений; включение в состав затрат адвокатов неполученных доходов от оказания бесплатной либо на льготных условиях юридической помощи по определенным тарифам; изменение порядка взимания судебных расходов; решение вопросов оказания квалифицированной юридической помощи в небольших городах и сельских районах России, которые испытывают недостаток профессиональных юристов, предпочитающих концентрироваться в крупных городах, где находятся наиболее важные «потребители юридических услуг».
      В конечном счете, вряд ли здесь необходимо единообразное и централизованное решение данного вопроса в рамках всей страны. Вполне возможно решение данного вопроса на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку адвокатура относится к предметам совместного ведения. С точки зрения перспективы общество вряд ли сможет выделить достаточно много ресурсов на решение данной проблемы. Поэтому важным является перестройка системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам с точки зрения современных приоритетов социальной реформы – помощи только тем, кто в ней нуждается. Необходимо также решить вопросы и об оплате экспертизы, поскольку ее проведение возможно только при условии финансирования работы эксперта за счет сторон.
      Важный вопрос для обсуждения – это система оплаты услуг адвокатов, которая может быть большим бременем для сторон. Так, можно говорить о нескольких моделях оплаты работы адвокатов. П.Готвальд (профессор Регенсбургского университета, Германия) выделяет германскую модель, в соответствии с которой ставки оплаты услуг адвокатов фиксированы и установлены законом, и английскую модель, допускающую свободное ценообразование услуг адвокатов (основанное на почасовых ставках оплаты), в связи с чем расходы на оплату представительства в Англии среднем в 8-10 раз выше, чем в Германии^[9]. При этом по мере роста числа адвокатов по замечанию П.Говальда не наблюдается падения их ставок, расходы общества на оплату представительства в условиях свободного ценообразования растут по мере численного роста класса юристов.
      Можно говорить и о такой модели, которая в большей степени характерна для России, как оплата услуг адвоката по результатам дела, когда основная часть гонорара выплачивается адвокату нередко после вынесения желаемого варианта решения суда либо его фактического исполнения. П.Готвальд говорит о преимуществах фиксированных в законе ставок оплаты, с чем, на наш взгляд, следует согласиться. Такая система позволяет уравновесить запросы как адвокатов, так и возможности общества по их оплате. Кроме того, при фиксированных ставках гораздо проще решать вопросы оказания бесплатной и на льготных условиях помощи представителя в суде через систему, которая успешно реализована в рамках нотариата. Нотариусы в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате вправе увеличивать затратную часть на сумму неполученных тарифов по нотариальным действиям, совершенным бесплатно либо на льготных условиях. Такая система выгодна для общества и легко поддается публичному контролю, поскольку как нотариальные тарифы, так и основания для предоставления льгот установлены федеральным законом.
      Например, первой из стран СНГ данный вопрос частично решен в новом ГПК Грузии^[10] 1997 года, подготовленном при техническом содействии Германии. ГПК Грузии предусматривает, если сторона не имеет возможности нанять адвоката, то суд по ее ходатайству приглашает адвоката за счет государства. Адвокат получает компенсацию затрат по ведению дела в размере 4 процентов от стоимости предмета спора из государственного бюджета^[11].
      Кроме предоставления всем нуждающимся помощи представителя следует решить вопрос о критериях уменьшения, отсрочки, рассрочки и освобождения от уплаты государственной пошлины. Действующий Закон Российской Федерации «О государственной пошлине», предоставляя различные льготы при ее уплате, делает это без учета критерия нуждаемости лиц, обращающихся за судебной защитой, равно как и не учитывая интересы бюджетов, в которые подлежит зачислению взыскиваемая пошлина. Например, в 1999 году каждое четвертое исковое заявление в арбитражные суды поступало с ходатайством о предоставлении отсрочки государственной пошлины, из которых было удовлетворено 89% ходатайств на сумму 822 миллиона рублей. Сама же сумма государственной пошлины, взысканная арбитражными судами в 1999 году, составила 782 миллиона рублей^[12]. Часть отсрочек по уплате пошлины объясняется сложным финансовым положений коммерческих организаций и предпринимателей – истцов, однако в любом случае столь широкое использование судьями арбитражными судами права на отсрочку оплаты государственной пошлины, превышающее размер взысканной пошлины, говорит о слишком широком судейском усмотрении в данной сфере.
      Приватизация отдельных видов правоприменительной деятельности. Это также один из вариантов решения проблем доступа к правосудию. Несмотря на всю внешнюю непопулярность данного тезиса с точки зрения текущей политической ситуации в России, решение многих проблем доступа к правосудию, на наш взгляд, находится именно в этом русле.
      Причин к тому несколько. Во-первых, государство не в состоянии обеспечить полноценное финансирование системы органов гражданской юрисдикции, поскольку для этого надо повышать налоги либо изменять структуру государственных расходов. Во-вторых, многие виды юридической деятельности могут более успешно осуществляться на частно-правовой основе, исполнение тех либо иных функций государственными служащими осуществляется не самым эффективным образом, а более рациональным является передача их исполнения частным лицам под публичным контролем.
      Что уже приватизировано в сфере правоприменения в настоящее время? Во-первых, третейское разбирательство и коммерческий арбитраж всегда исторически являлись формами частного правоприменения, работающими под публичным контролем.
      Во-вторых, изменение в 1993 году организационной основы работы системы нотариата, когда нотариальная профессия из государственной стала либеральной, при сохранении публичного контроля. Все это привело к качественному изменению системы нотариата и решению вопросов доступа к юридической помощи нотариуса для граждан и организаций.
      В-третьих, некоторая приватизация произошла в сфере исполнительного производства, поскольку функции оценки, хранения и особенно реализации арестованного имущества в исполнительном производстве практически полностью осуществляются на частно-правовой основе.
      В-четвертых, в судебной сфере приватизация вряд ли возможна, поскольку правосудие – важнейшая государственная функция. Однако и здесь многие виды деятельности осуществляются на частно-правовой основе. В частности, экспертиза, деятельность арбитражных управляющих в арбитражном процессе, представительство в отношении лиц, участвующих в деле.
      Каковы дальнейшие пределы и возможности приватизации в сфере правоприменения, учитывая ограниченность ресурсов, а также то обстоятельство, что государственная судебная система не способна «переварить» все то количество дел, которое обрушивается на нее. Всегда существует опасность, что в условиях, когда государство не способно создать условия для деятельности государственной юстиции, вполне возможно развитие частных форм принуждения к соблюдению договоров, которые могут носить и криминальный характер^[13].
      Поэтому более правильным является развитие альтернативных форм юстиции, работающих под публичным контролем, в которых, как справедливо отмечает Н.Рулан, категории договора отдается предпочтение перед категорией принуждения^[14]. Конечно, государство должно сохранить свои прерогативы в части разрешения наиболее сложных и значимых с точки зрения публичных интересов дел, однако ничто не мешает поделиться частью юрисдикционных функций с другими органами и лицами из сектора негосударственной юстиции, сохраняя при этом публичный контроль.
      Во-первых, следует увеличить роль арбитража как частного суда, способного принять на себя большее число споров, возникающих в сфере гражданского оборота. Однако здесь необходимым условием является оказание помощи со стороны государства в решении ряда организационно-правовых вопросов. Наряду с арбитражами могут развиваться и институты примирения, посредничества, способствующие сближению позиций сторон.
      Во-вторых, возможна постепенная приватизация по мере созревания для этого предпосылок (прежде всего качественное обновление корпуса судебных приставов-исполнителей) сферы исполнительного производства. Так, вполне может осуществляться помимо государственных органов частными розыскными организациями функция розыска должника и его имущества. В дальнейшем и сама система исполнения может быть организована аналогично системе нотариата.
      В-третьих, значимым является дальнейшее развитие института нотариата как наиболее экономичной для участников гражданского оборота формы урегулирования своих отношений, способствующей предупреждению конфликтов на стадии согласования условий договора. «Приватизация» сферы нотариата при сохранении публичного контроля уже привела к тому, что потребности в нотариальных действиях практически полностью удовлетворены, а нотариусы сетуют на недостаток работы.
      Развитие нотариата способствует решению проблем доступа к правосудию по крайней мере в трех направлениях. А. По предупреждению споров на стадии заключения сделки при согласовании ее условий, тем самым снижая количество гражданско-правовых споров в будущем. Б. Облегчая рассмотрение споров и процесс доказывания в суде, поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу. Нотариальные акты являются письменными доказательствами, заранее созданными в спокойной обстановке при сотрудничестве сторон, когда о разногласиях нет и речи^[15]. B. Путем придания некоторым нотариальным действиям исполнительной силы, например, нотариально удостоверенным соглашениям об уплате алиментов. В этом аспекте вызывает недоумение концепция нового ГК, который по своей идеологии предусматривает только судебную защиту гражданских прав (ст.11 ГК), не выделяя нотариальное удостоверение в числе способов защиты гражданских прав (ст.12 ГК). При этом под удостоверительной процедурой в ст.163 ГК понимается только проставление удостоверительной надписи нотариуса, что является фактической ошибкой, поскольку правилами нотариального производства к удостоверительной деятельности предъявляются совсем другие – более широкие – требования.
      В конечном счете, это влияет на анализируемую нами проблему доступа к правосудию самым непосредственным образом, поскольку развитие нотариата может способствовать снижению количества гражданских дел в судах.
      Таким образом, приватизация отдельных направлений правоприменительной деятельности позволит снизить нагрузку на суды и станет также одним из вариантов косвенных инвестиций в судебную систему. Ведь в этом случае возможно расширение доступа к правосудию, поскольку у судей высвободится время для рассмотрения других дел. Кроме того, развивая несудебные гражданские юрисдикции, мы обеспечиваем стабильность самой судебной системы.
      Развитие специализации в судебной системе. Стабильность правовой и судебной системы. Вызывают возражения предложения об объединении двух судебных систем – общей юрисдикции и арбитражных, исходящие из упрощенного понимания единства судебной системы. Если линейное единство основывается на существовании единого судебного центра – одного высшего руководящего органа, то более целесообразным и практически оправданным является совершенствование судебной системы на основе функционального единства. Такое единство, базирующееся на основополагающих принципах и началах, определенных для судебной системы в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», обеспечивает, на наш взгляд, большую результативность работы системы гражданской юрисдикции для общества. Как правило, наличие нескольких судебных систем гражданской юрисдикции характерно для стран, в которых имеется соответственно дуализм частного права. В России при подготовке Гражданского кодекса превалировала точка зрения о единстве предмета гражданско-правового регулирования, в связи с чем большинство специалистов не поддерживают идею о выделении предпринимательского права. Однако, на наш взгляд, и при единстве частного права сохранение дуализма судебной гражданской юрисдикции объективно необходимо по целому ряду причин.
      Во-первых, есть определенные пределы управляемости любой системой, которая при слишком больших ее составляющих становится неэффективной.
      Во-вторых, отсутствие единого центра привело к своеобразному соревнованию между системами арбитражных судов и судов общей юрисдикции, поскольку совершенствование судебных процедур в рамках одной судебной системы является более сложным, чем в двух разных системах. Такое «соревнование» в конечном счете полезно для общества в связи с тем, что побуждает ту или иную судебную систему к развитию.
      Иногда полезно рассуждать от обратного. Зададимся вопросом – развивалась бы судебная реформа в сфере гражданской юрисдикции более быстро, если бы она происходила под эгидой одного высшего судебного органа. На наш взгляд, нет. Верховный Суд Российской Федерации в существующем виде как с точки зрения соотношения численности судей по коллегиям, сотрудникам, так и приоритетам деятельности является больше органом уголовной, чем гражданской юрисдикции. Система арбитражных судов является особой системой судов гражданской юрисдикции, созданных только для разрешения споров в сфере гражданского оборота, что не может не наложить отпечаток на содержание и характер их деятельности.
      В-третьих, специализация органов гражданской юрисдикции, включая суды, является объективно необходимой ввиду дифференциации и сложности отношений, которые подпадают в сферу правового регулирования.
      В-четвертых, мнение о необходимости включения арбитражных судов в общую судебную систему основывается на отождествлении понятий гражданский процесс и гражданское судопроизводство. В этой связи ряд специалистов (М.С.Шакарян, В.М.Жуйков, Г.А.Жилин и другие) указывают, что поскольку Конституция Российской Федерации не говорит об арбитражном судопроизводстве, то, следовательно, арбитражные суды не имеют теоретических предпосылок для своего самостоятельного существования^[16]. На наш взгляд, соотношение между указанными и другими правовыми категориями совершенно иное. В ст.118 Конституции Российской Федерации среди видов судопроизводств выделяется гражданское и административное. Оба указанных вида судопроизводств осуществляются посредством гражданского или арбитражного процесса. Поэтому в настоящее время между терминами гражданский процесс и гражданское судопроизводство нет прямой зависимости, поскольку последнее осуществляется и в рамках арбитражного процесса (также как и административное судопроизводство). Термин же «арбитражное судопроизводство» юридически сомнителен и вряд ли может использоваться в научном и нормативном обороте.
      В конечном счете, правовая и судебная система любой страны – это не только рациональная, но и исторически сложившаяся структура, конкретный вариант становления которой определяется совокупностью самых различных причин. Самим судам частные трансформации вредны и вряд ли пойдут на пользу. Необходимо в максимальной степени использовать и раскрыть тот потенциал, который имеется в существующей судебной системе. Поэтому можно вполне категорично заключить следующее – стабильность судебной системы является важнейшим условием ее эффективности и доступности, поскольку частые трансформации опасны и вредны для правосудия. Таким же условием доступа к правосудию в самом широком смысле является и стабильность законодательства, поскольку в таком случае повышается предсказуемость результатов судебных процессов, складывается судебная практика по единообразному применению права.
      Правовые формы решения проблемы доступа к правосудию. Многоаспектный характер проблемы доступа к правосудию определяет и решение вопроса ее нормотворческого разрешения. Вся система гражданского и арбитражного процесса, а также в целом гражданской юрисдикции гарантирует доступ к правосудию. Поэтому совершенствование процессуальных регламентов, определяющих доступ к правосудию, должно происходить при подготовке новых и внесении изменений в действующие процессуальные законы.
      Для решения экономико-правовых вопросов доступа к правосудию, связанных с возможностью использовать помощь представителя, освобождением, отсрочкой и рассрочкой уплаты государственной пошлины и других судебных расходов следует подготовить специальный федеральный закон, назвав его, например, «О гарантиях юридической помощи по судебным делам малоимущим лицам»^[17]. Такой федеральный закон, на наш взгляд, может выполнять роль акта, интегрирующего в себя все разрозненные положения о юридической помощи малоимущим лицам, ввести новые положения, а также предусмотреть формы решения данной проблемы. На наш взгляд, организационное решение данная проблема должна найти в возложении указанных функций либо на органы юстиции (к сожалению, не имеющих подразделений на местах) либо на сами суды или органы судебного департамента. Ряд вопросов в части представительства адвокатов может быть решен в готовящемся федеральном законе об адвокатуре, однако это будет неполное решение, поскольку останутся «за бортом» вопросы оказания помощи в случае неспособности стороны оплатить, например, экспертизу. Полагаем возможным при наличии финансовых возможностей принятие законодательных актов по обеспечению доступа к правовой помощи на уровне субъектов Российской Федерации.
      Есть ли какие-либо подвижки в решении данной проблемы, поскольку значимость этой проблемы очевидна? К сожалению, в двух проектах ГПК, первом – подготовленным под руководством профессора М.К.Треушникова и втором – вышедшем из фракции Союза правых сил, об этой проблеме нет ни слова. В ст.62 проекта нового АПК, подготовленного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, допускается назначение арбитражным судом индивидуальным предпринимателям, исходя из их имущественного положения, представителей из числа адвокатов. Однако реализация данной меры будет возможна, судя по пояснительной записке к проекту, только после принятия закона об адвокатуре.
      Таким образом, какого-либо комплексного решения данной проблемы пока нет. Причины к этому могут быть самые разные. В нормотворчестве во всех сферах с начала 90-х годов появился ряд моментов, которые не могут не настораживать. Во-первых, это то, что мы называем «инструментальным» подходом, когда право воспринимается как инструмент деятельности соответствующего ведомства, которое пытается его сделать односторонне удобным только для себя.
      Во-вторых, отсюда вытекает фактор лоббирования своих интересов, когда закон появляется не как некий социально полезный и востребованный обществом результат согласованной работы, а как итог соглашения групп влияния по тому либо иному вопросу.
      В-третьих, нормотворчество, как и многое другое, стало в нашей стране предпринимательством. В этой сфере задействованы немалые деньги, во многом из иностранных и международных источников, здесь есть возможность осуществить свои амбиции, честолюбие, проявить возможности для лоббирования. Поэтому данная сфера становится все более и более монополизированной определенными группами, близкими к источникам распределения денежных средств на законотворчество. Монополизм же для этой сферы крайне губителен, поскольку обедняет процесс правотворчества.
      Как это влияет на проблему правотворчества в сфере доступа к правосудию – да самым прямым образом. К сожалению, у малоимущих граждан нет своего лобби в органах, которые декларируют защиту их прав и интересов.
      Настораживает и то обстоятельство, что тема доступа к правосудию стала «модной», в выступлениях большинства руководителей судов и других юридических органов ссылки на необходимость обеспечить доступ к правосудию приобрели прямо-таки ритуальный характер. Поэтому есть большой риск, что тема доступа к правосудию будет просто «заговорена» как и многие другие новые юридические категории и понятия, вошедшие пока что только в научно-литературный оборот, но не ставшие реалиями нашей жизни.
      Пределы доступа к судебной защите. Постановка вопроса в такой плоскости является сравнительно новой в современных условиях, хотя данная тема традиционно обсуждалась в нашей классической литературе ХХ века, чаще всего в аспекте заинтересованности как условия возникновения права на обращение в суд. Целый ряд специалистов рассматривает в качестве предпосылки возникновения права на обращение в суд заинтересованность^[18]. Ряд ученых, прежде всего М.А.Гурвич, категорически выступали против выделения заинтересованности в качестве предпосылки права на обращение в суд. Такая же полемика имела место в процессуальной доктрине по поводу правового характера требования как условия обращения к суду – от поддержки до полного отрицания^[19].
      В современных условиях необходимо вновь вернуться к данному вопросу с учетом существующих социально-правовых реалий. Наше общество, как нам кажется, постепенно миновало период «судебного романтизма», начавшийся в конце 80-х – начале 90-х годов ХХ века. В тот период казалось, что снятием ограничений на обращение в суд можно было решить если не все, но значительную часть проблем, стоящих перед российским обществом. Можно много рассуждать о причинах сложившейся ситуации, но одно можно констатировать точно, о чем уже шла речь ранее – это объективная неспособность судебной системы «переварить» все количество дел, которое обрушилось на нее. Конечно, мы не отрицаем ценности судебной защиты и права на обращение в суд как общего дозволения, предоставленному каждому лицу. Однако должны существовать определенные ограничения на обращение к суду, связанные с отсутствием объекта спора, его неправовым характером, отсутствием заинтересованности, иначе говоря, старая дискуссия приобретает «второе» дыхание.
      В этих условиях вполне резонна постановка вопроса о пределах судебной защиты – поскольку не все заявляемые требования физических и юридических лиц подлежат правовой, и, соответственно, судебной защите, следует установить своеобразную систему «фильтров» на стадии возбуждения дела для того, чтобы не загружать суды лишними делами. Прецеденты такого рода уже есть, например, по делам об установлении юридических фактов, как в гражданском, так и арбитражном процессе, судья отказывает в принятии заявления, если факт не имеет юридического значения для заявителя. Аналогично решается вопрос применительно к ст.42 ГПК, согласно которой государственные органы и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с иском в защиту других лиц только по их просьбе и при наличии специального указания в законе. При отсутствии указанных юридических фактов в принятии заявления на основании ст.42 ГПК отказывается судьей.
      Каким образом можно определить пределы доступа к правосудию? На наш взгляд, путем установления отдельных ограничений для обращения к суду в связи с отсутствием заинтересованности в исходе дела. Во-первых, в отдельных случаях, в федеральных законах определяется специальный надлежащий субъект обращения к суду, например, в п.3 ст.53 и п.2 ст.166 ГК, п.5 ст.71 Федерального закона «Об акционерных обществах», п.5 ст.44, п.5 ст.45 и п.5 ст.46 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью». Поэтому в случае установления ненадлежащего субъекта обращения к суду, не имеющего интереса к данному делу, полагаем возможным отказывать в принятии заявления. Поскольку в данном случае имеется право на подачу кассационной или апелляционной жалобы, то такой отказ вряд ли можно рассматривать как отказ в правосудии.
      Во-вторых, обязанность доказывания интереса установлена по жалобам граждан, подаваемым в суды в соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно части второй ст.6 указанного Закона, гражданин обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Следует также обратить внимание на изменения пункта 5 части первой ст.126 ГПК в соответствии с Федеральным законом от 07 августа 2000 г., согласно которым прежняя формулировка формы и содержания искового заявления «5) требование истца» заменена на другую «5) в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или охраняемых законом интересов истца и его требования». Такое изменение не случайно, а отражает потребности судебной практики и судов, сталкивающихся с большим количеством жалоб заинтересованных лиц, оспаривающих нормативные и иные правовые акты.
      На указанное положение обращается внимание в ряде решений Верховного Суда Российской Федерации, в частности, в решении от 21 января 1998 г. по обжалованию нормативного правового акта Министерства социальной защиты населения Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации указал в мотивировочной части решения, что гражданин обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод^[20]. В другом определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации был признан необоснованным довод заявителя о том, что обжалуемым распоряжением мэра Санкт-Петербурга нарушено его право на получение помощи нотариуса в иное время, чем указано в распоряжении^[21], то есть не доказан факт нарушения прав заявителя обжалуемым правовым актом.
      Аналогичное положение содержится в решении Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 1999 г., в котором подчеркнуто, что обязанность для заявителя доказать нарушение своих прав оспариваемым нормативным актом предусмотрена п.1 части первой ст.4 и частью первой ст.50 ГПК^[22].
      Таким образом, заявитель первоначально в своем заявлении, подаваемом в суд, должен отразить, а затем в ходе судебного процесса обязан доказать факт нарушения его прав обжалуемым нормативным либо иным правовым актом.
      Возникает вопрос: как должен поступить суд в том случае, если заявитель не доказал нарушения обжалуемым актом его прав? При ответе на данный вопрос следует исходить как положений гражданского процессуального законодательства, так и сложившейся судебной практики его толкования. Поскольку факт нарушения прав заявителя обжалуемым актом является материально-правовым и устанавливается в ходе судебного процесса, то, соответственно, недоказанность данного факта может служить основанием для отказа в удовлетворении жалобы. В частности, в приведенном примере из практики Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по признанию незаконным распоряжения мэра Санкт-Петербурга^[23] недоказанность заявителем факта нарушения его прав обжалуемым актом послужила одним из оснований для отказа в удовлетворении жалобы по существу.
      В другом приведенном примере (решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 1999 г.) было указано, что принятием оспариваемых и применением оспариваемых постановлений ФКЦБ и утвержденным ими Положений, регулирующих отношения в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, права и свободы заявителя – гражданина, не являющегося участником этих отношений, не нарушены, какие-либо препятствия в их осуществлении не созданы, этими актами на него не возложена (незаконно) какая-либо обязанность, не привлечен он и к какой-либо ответственности. Следовательно, перечисленные нормативные акты как не имеющие отношения к заявителю не касаются его прав и свобод, в связи с чем заявленные им требования о признании этих актов незаконными (недействительными) удовлетворению не подлежат^[24].
      Поэтому можно придти к выводу, что недоказанность нарушения прав заявителя оспариваемым нормативным или иным правовым актом является основанием для вынесения судебного решения об отказе в удовлетворении жалобы по существу. Однако предлагаем изменить законодательство и установить обязанность доказывания заявителем нарушения его прав в момент возбуждения дела. Такой порядок также будет своеобразным фильтром, ограничивающим обращение к суду по делам, в которых заявители не имеют юридического интереса в исходе дела.
      Завершающие выводы. Само существование проблем доступа к правосудию показывает, что граждане все чаще обращаются к суду за разрешением споров и конфликтов, что свидетельствует в том числе и о доверии к судебной системе.
      При оценке вариантов решения проблемы доступа к правосудию следует исходить из принципиальных отличий двух основных правовых систем и, соответственно, двух моделей гражданского процесса. Многое зависит от того, какая правовая система будет складываться в нашей стране. Правовым системам стран гражданского права свойственен институт так называемых официальных доказательств^[25], под которыми рассматриваются письменные доказательства. Наличие писаного права, признание официальных документов как привилегированных и надежных средств доказывания, существование публичных реестров и системы нотариата в странах системы гражданского права существенно снижают затраты общества на содержание правовой системы^[26]. Так, по данным одного из исследований, проведенного в США, затраты общества в англосаксонской правовой системе на содержание правовой системы превышают такие же затраты в системе стран гражданского права приблизительно в 3-7 раз^[27]. Поэтому многое в решении проблем доступа к правосудию зависит от модели развития правовой системы России. Если она будет сориентирована на развитие системы бесспорной гражданской юрисдикции в ее различных формах, существующих в странах системы гражданского права и обеспечивающих создание квалифицированных письменных доказательств, тем самым правовая система становится менее затратной и более доступной для общества.
      Таким образом, решение проблем доступа к правосудию не является простым и разовым. Многие из отмеченных факторов, затрудняющих доступ к правосудию (например, материально-технические и финансовые проблемы), будут сохранять свое действие в течение достаточно большого времени. Их решение зависит как от наличия денежных средств, так и рационализации судебных процедур. Проблема инвестиций в судебную сферу носит постоянный характер и может быть преодолена только по мере улучшения экономической ситуации в России.
      Часть проблем, связанных с реформированием судебной системы, будет преодолеваться в процессе совершенствования законодательства, например, вопрос о сохранении либо модификации надзорного производства, в основном по инициативе высших судебных органов.
      Многие же факторы, например, роль судьи в обществе и уважение судебной власти, могут быть разрешены только в процессе эволюционизирования и развития самого общества. Вместе с тем будут возникать и новые проблемы, требующие решения, например, о создании специализированных судов, увеличении штатов судей по мере роста числа дел в судах. При этом важно найти оптимальное соотношение между состязательным началом процесса и его процессуальными формами, а также не только формально провозгласить равенство сторон, но и обеспечить его фактическое осуществление. Таким образом, при решении проблемы доступа к правосудию нам не найти своеобразный «философский камень», который поможет разрешить ее. На каждом новом витке развития общества и правовой системы по мере преодоления определенных проблем будут возникать другие, определяемые логикой и содержанием развития общества. Задача общества, юридической науки и законодателя – предвидеть эти факторы и постараться найти правовые средства, смягчающие их негативное воздействие, поскольку полное их устранение вряд ли возможно. Главным ориентиром здесь должны быть для нас цели правосудия, определяющие модели гражданского и административного судопроизводства.