Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", принятый в 1991 году, является основополагающим для законов, составляющих конкурентное законодательство. Некоторые его нормы, в том числе ст.ст. 7 и 8, имеют общее значение и применяются на всех рынках, в том числе и рынке страховых услуг. Об этом свидетельствует определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. по запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой п.1 и п.2 ст.1015 ГК, в котором имелась ссылка на п.2 ст.7 Закона о конкуренции применительно к рынку финансовых услуг.
      Статьи 7 и 8 Закона о конкуренции запрещают государственным органам и органам местного самоуправления принимать акты, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, и акты, которые могут ограничивать конкуренцию. Эти запреты имеют общий характер.
      Заключение договоров администрацией с хозяйствующими субъектами - медицинскими страховыми обществами без проведения конкурса ограничивает конкуренцию и является нарушением ст. 8 Закона о конкуренции. Такие антиконкурентные соглашения, ограничивающие доступ на рынок страховых услуг или ведущие к устранению с него хозяйствующих субъектов, должны быть признаны судом недействительными.
      При этом не может быть принята во внимание ссылка на то, что орган местного самоуправления имеет право на свободный выбор страховой компании и такое право предоставлено ему ст.ст. 2 и 9 Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Эти нормы предусматривают право сторон определять самостоятельно страховые медицинские компании по соглашению между ними. Однако местная администрация прежде всего является публично-правовой организацией и, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 1 октября 1998 г. и от 4 декабря 1997 г., она в гражданских правоотношениях участвует как субъект со специальной правоспособностью, которая в силу публично-правовой природы органа местного самоуправления не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц.
      Следует отметить, что обязанность администрации проводить торги при оплате услуг за счет местного бюджета предусмотрена п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
      Таким образом, свободный выбор администрацией - органом местного самоуправления страховых организаций и заключение с ними договоров нарушают ст.ст. 7 и 8 Закона о конкуренции.
      В качестве иллюстрации можно обратиться к материалам судебного дела № А09-6535/01-9, рассмотренного Арбитражным судом Брянской области.
      Общество с ограниченной ответственностью - страховая медицинская компания" "Стим и К" (далее 000 "Стим и К") обратилось с иском к Администрации Брянской области и открытому акционерному обществу "Росно-МС" (далее ОАО "Росно-МС") о признании недействительным заключенного между ними договора обязательного медицинского страхования неработающих граждан. В качестве оснований исковых требований истец сослался на ряд фактов, в том числе на заключение договора без проведения открытого конкурса и на нарушение норм Бюджетного кодекса РФ. По инициативе истца в качестве третьего лица без самостоятельных требований было привлечено Брянское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее территориальное антимонопольное управление).
      Суд отклонил ссылки на нарушение Закона РФ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и Бюджетного Кодекса РФ на том основании, что отношения по оспариваемому договору регулируются специальным законодательством - Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".
      В решении суд указал, что факты злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг либо совершение ответчиками действий, направленных на ограничение конкуренции, материалами дела не подтверждаются. При этом суд сослался на то, что администрация Брянской области заключила также договор со страховой компанией "Экоомс".
      Кроме того, суд не признал 000 "Стим и К" заинтересованным лицом, имеющим право в силу ст.166 ГК РФ предъявлять требование о применении последствий недействительности сделки, поскольку общество не является стороной оспариваемого договора и предложения от нее о заключении договора Администрации области не поступало.
      Решением суда первой инстанции в иске было отказано.
      С жалобой на это решение в суд кассационной инстанции обратились территориальное антимонопольное управление и истец.
      Федеральный арбитражный суд Центрального округа (кассационная инстанция) оставил решение суда без изменения. Кассационная инстанция доводы, приведенные в жалобах, детально не рассматривала, считая, что с иском в суд в соответствии со ст.32 Закона о защите конкуренции по факту нарушения антимонопольного законодательства вправе обратиться лишь федеральный антимонопольный орган, а не территориальное управление. Суд округа посчитал, что федеральный антимонопольный орган вправе обратиться в суд только после того, как он выдаст предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства и его предписание не будет выполнено добровольно нарушившей законодательство стороной, а такое предписание Брянское территориальное управление не направляло.
      Не признал суд и право на судебную защиту у страховой компании. По мнению суда она не является заинтересованным лицом, поскольку ее интересы договором, заключенным администрацией области, не нарушены.
      В приведенных судебных актах поднят ряд вопросов, связанных с применением антимонопольного законодательства.
      1. Суд не признал возможным применение к отношениям по обязательному медицинскому страхованию граждан Закона РФ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Между тем согласно ст.1 закона предметом его регулирования являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Поэтому нормы антимонопольного закона применяются к отношениям на рынке страховых услуг наряду с законами и иными нормативными актами о медицинском страховании.
      Согласно ст.23 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" страхователем для неработающих граждан выступают Советы министров республик в составе РФ, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация. Страхование осуществляется за счет соответствующих бюджетов. Договор медицинского страхования заключается на возмездной основе и является гражданско-правовым.
      В соответствии со статьями 13 и 14 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" заключению договора при использовании средств соответствующего бюджета должен предшествовать открытый конкурс в целях определения финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета.
      Порядок проведения открытого конкурса соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления должен быть согласован с антимонопольным органом. При этом ст. 14 Закона о защите конкуренции предусматривает ряд требований, которые обязательно должны быть учтены при определении порядка проведения конкурса. В частности, число участников конкурса должно быть не менее двух и ни одному участнику открытого конкурса не могут быть созданы преимущественные условия.
      Эти нормы были нарушены Администрацией Брянской области при заключении договоров.
      Свободный выбор страховой медицинской организации администрацией области означает, что такие организации ставятся в предпочтительное положение. Выбор стороны договора без проведения конкурса ведет к безусловному ограничению конкуренции на рынке страховых услуг, что является нарушением администрацией также ст.6 Закона о защите конкуренции.
      При этих обстоятельствах утверждение суда о том, что действия администрации не ограничивают конкуренцию, неправомерно и не соответствует материалам дела.
      Не имеет значения при принятии судом решения и утверждение о том, что ОАО "Росно-МС" не занимает доминирующего положения на рынке страховых услуг и, следовательно, не допустила злоупотреблений доминирующим положением.
      В Брянской области действует несколько медицинских страховых компаний. Нарушением антимонопольного законодательства являются действия администрации области, а не злоупотребление страховой организацией доминирующим положением.
      Администрация области прежде всего публично-правовая организация, поэтому в гражданско-правовых отношениях она участвует со специальной правоспособностью. Именно администрации адресованы нормы Закона о защите конкуренции, запрещающие заключение договоров без проведения открытого конкурса по отбору финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета.
      Нарушение порядка заключения договора Администрацией Брянской области является достаточным основанием для признания оспариваемого договора обязательного медицинского страхования недействительным.
      2. Иногда в судебной практике возникает вопрос, существует ли рынок страховых услуг в области обязательного медицинского страхования, так как в соответствии со ст. 15 Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" страховая медицина обязана осуществлять деятельность по обязательному медицинскому страхованию на некоммерческой основе.
      С выводом, что поскольку деятельность страховой компании в этой области носит некоммерческий характер, то предпринимательской не является, как товар на рынке страхования не выступает и влияния на конкуренцию не оказывает, а поэтому, под сферу регулирования антимонопольного законодательства на подпадает, согласиться нельзя.
      Некоммерческой называется деятельность, целью которой не является извлечение прибыли. Однако организация медицинского страхования, имеющая организационно-правовую форму хозяйственного товарищества или общества, остается коммерческой. Деятельность по обязательному медицинскому страхованию не является безвозмездной и оплачивается страхователем по смете.
      Кроме того, организации медицинского страхования наряду с обязательным медицинским страхованием осуществляют добровольное страхование, поэтому страховые услуги являются товаром на рынке страховых услуг и подпадают под действие антимонопольного законодательства.
      Следует напомнить, что ст. 4 Закона о конкуренции относит к хозяйствующим субъектам, на отношения которых распространяется действие антимонопольного законодательства, как коммерческие, так и некоммерческие организации.
      3. Не соответствует антимонопольному законодательству также утверждение суда кассационной инстанции об отсутствии у территориального антимонопольного управления права на участие в судебном разбирательстве и на подачу жалобы.
      Система антимонопольных органов определена в ст.3 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Закон закрепил полномочия федерального антимонопольного органа, который для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы. Эти органы действуют на основе положения, утверждаемого федеральным антимонопольным органом. При этом федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции.
      Согласно п/п 4 п.5 Положения о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, действующего в редакции, установленной Приказом МАП РФ от 31.08.2000 № 672 территориальное управление вправе "обращаться в суд, арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, а также участвовать в рассмотрении судом, арбитражным судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
      При рассмотрении иска 000 "Стим и К" суд должен был применять Федеральный Закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", поэтому территориальный антимонопольный орган вправе был принять участие в судебном разбирательстве как путем предъявления иска, так и в качестве третьего лица.
      Антимонопольный орган, вступая в процесс, защищает прежде всего публичные интересы - правильное применение антимонопольного законодательства. В то же время, способствуя правильному применению антимонопольного законодательства, антимонопольный орган защищает и права хозяйствующих субъектов, интересы которых нарушены при неправильном применении антимонопольного законодательства. Поэтому установившаяся судебная практика допускает участие антимонопольных органов в качестве третьих лиц^[1].
      Участие в процессе в качестве третьего лица означает, что территориальное антимонопольное управление (а не только федеральный антимонопольный орган) пользуется всеми правами стороны, кроме прав, предусмотренных ст. 37 АПК 1995 г. (ст. 49 АПК 2002 г.), в том числе и правом обжаловать решение. Следовательно, не признание кассационной инстанцией правомочий территориального управления на участие в процессе и на подачу жалобы не соответствует антимонопольному законодательству.
      4. Суд дал неправильную трактовку ст.22 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 12 Закона, федеральный антимонопольный орган (его территориальное антимонопольное управление) вправе либо возбудить дело в связи с нарушением антимонопольного законодательства либо обратиться с иском в суд о защите конкуренции, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, а также участвовать в рассмотрении судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства. Следовательно, территориальное управление, одной из функций которого является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг, вправе участвовать в процессе независимо от того, возбуждалось ли в административном порядке дело о нарушении антимонопольного законодательства и было ли дано предписание об устранении нарушения.
      5. Требует комментария и не признание судом страховой организации "Стим и К" заинтересованным лицом при предъявлении иска о признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства.
      Истец, являясь организацией медицинского страхования, ранее заключал договоры с местной администрацией. Заключение администрацией области договора медицинского страхования большинства неработающих граждан лишает 000 "Стим и К" права участвовать в конкурсе наряду с другими организациями медицинского страхования, ведет к устранению с рынка страховых услуг или к ограничению доступа на рынок. Такие действия администрации ущемляют интересы страховой организации и, следовательно, она должна быть признана заинтересованной в признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства.